Žádost o informace o výši platu je jednou z nejčastějších, které jsou podle zákona č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím “), podávány. Zejména platy vyšších úředníků nebo funkcionářů bývají předmětem zájmu novinářů i běžných občanů. V prvních letech byly tyto žádosti odmítány s odkazem na mlčenlivost a ochranu soukromí.
Zveřejňování informace o výši platů podle rozhodnutí Ústavního soudu
JUDr.
Eva
Janečková
Rozsudek Nejvyššího správního soudu
Průlom přinesl rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) čj. 5 As 57/2010 - 79. Tento rozsudek v zásadě umožnil zveřejňování platů příjemců veřejných prostředků, přičemž z judikátu bylo možné dovodit, že se toto „uvolnění“ týká nejen platů a odměn veřejně činných osob, jako jsou poslanci, senátoři, vysocí státní úředníci atd., ale také všech státních zaměstnanců na všech úrovních, neboť i jejich platy jsou v konečném důsledku poskytovány z veřejných prostředků.1)
Další posun přinesl rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 8 As 55/2012. V tomto rozhodnutí soud vyložil, proč je svobodný přístup k informacím klíčový pro kontrolu veřejné a politické sféry a převažuje nad ochranou soukromí těch osob, o nichž se informace o jejich platech požadují:
„Každá moc, i demokratická, korumpuje, a čím méně je kontrolována, tím větší je nebezpečí jejího zneužití. Kontrola prostřednictvím takových institutů, jako je § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, má řadu výhod, které ve svém souhrnu významně brání zneužívání veřejné moci a posilují demokratickou legitimitu politického systému. V první řadě se na kontrole může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na ‚my‘“ a „‚oni‘“ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
Dalším účelem je, že zjištění získaná prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím mohou sloužit k účinné sebereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjištění, že veřejná moc hospodařila způsobem, který je nezákonný, nehospodárný, nemravný, nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný, může to vyvolat reakci veřejnosti či příslušných orgánů a v důsledku toho i patřičnou korekci v chování veřejné moci.“
Rozšířený senát zároveň odmítl obavy, že zveřejňováním informací o platech mohou být zaměstnanci ve veřejné sféře poškozeni:
„Informaci o výši platu … zaměstnance placeného z veřejných prostředků … nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „kupované“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. … Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí.“
NSS dále uvedl, že:
„… informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je třeba se přiklonit k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací.“
Vyložil, v jakých případech je zapotřebí bez dalšího testování poskytnout informace o platech zaměstnanců či jiných osob placených z veřejných prostředků. Týká se to osob
„vykazujících zejména některý z následujících rysů:
–
zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu,
–
zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi),
–
zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu,
–
zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),
–
zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.“
Pouze v některých výjimečných případech má ochrana soukromí takové osoby dostat přednost před platovou transparencí. Bude tomu v případech, u nichž budou kumulativně splněny následující podmínky:
„1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a
2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.“
Odepření informace o platech tak připadá v úvahu jen u osob vykonávajících u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (například údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen tehdy, neexistuje-li podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.2)
Stanovisko Ústavního soudu
Tento názor nesdílel Ústavní soud, který ve svém nálezu IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017 odkázal na článek 17 Listiny základních práv a svobod, který obsahuje právo na přístup k informacím. Ústavní soud uvedl, že právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu.
Při střetu základních práv je nutné vycházet z principu, že všechna základní práva jsou rovnocenná. Orgány aplikující
relevantní
právní úpravu musí v každém jednotlivém případě porovnat dotčená základní práva, a posoudit, zda mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha.Ústavní soud jednoznačně vyslovil nesouhlas se závěrem NSS vysloveným v jeho rozsudku sp. zn. 8 As 55/2012, že test proporcionality není třeba provádět při posuzování jednotlivých konkrétních případů, protože takový text prý provedl již zákonodárce při formulaci ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ústavní soud konstatoval, že žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem. V každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci zvážit význam a intenzitu dotčených práv. V posuzované věci spočívalo pochybení statutárního města Zlín v tom, že při rozhodování o žádosti žadatele neprovedlo nezbytný test proporcionality.
Ústavní soud dále stanovil podmínky, za nichž mohou být informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnuty:
a)
účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu,
b)
informace samotná se týká veřejného zájmu,
c)
žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“,
d)
informace existuje a je dostupná.
Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti.
Ústavní soud věc posoudil z hlediska ústavního práva, tedy v rovině velmi teoretické. Zároveň uvedené podmínky nijak blíž nevysvětlil a nechal uplatňování v praxi na povinných subjektech.
Metodické doporučení Ministerstva vnitra
Na toto zcela přelomové rozhodnutí zareagovalo ministerstvo vnitra a vydalo Metodické doporučení k poskytování informací o platech a odměnách podle zákona o svobodném přístupu k informacím (K dopadům tzv. platového nálezu Ústavního soudu na postupy povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace o výši platů či odměn zaměstnanců a dalších osob), a následně i Shrnutí závěrů. Ministerstvo vnitra se pokusilo podmínky uvedené Ústavním soudem vyložit tak, aby je povinné subjekty byly schopny aplikovat v praxi. Tyto podmínky totiž kladou značné nároky nejen na vážení zájmů, ale i na procesní stránku vyřizování žádosti.
a) Existence informace
Posouzení této podmínky bude pro povinné subjekty poměrně jednoduché. O výši platu i výši odměn obvykle existuje písemný záznam, který je založený v osobním spisu zaměstnance. V případě, že žádost bude směřovat k odměnám, které nebyly poskytnuty (vyplaceny), konstatuje povinný subjekt neexistenci informace a vydá rozhodnutí o odmítnutí.
b) Informace samotná se týká veřejného zájmu
Pojem „veřejný zájem“ není v českém právním řádu definován; jedná se o tzv. neurčitý právní pojem. Veřejný zájem se obvykle chápe jako zájem, který je v protikladu k zájmu soukromému, to znamená, že jde o zájem, který přesahuje zájem jednotlivce. Může jít o zájem celospolečenský, lokální, případně skupinový.
Z výše uvedeného vyplývá, že i posouzení této podmínky nebude v praxi činit potíže. Jak uvádí ministerstvo vnitra ve svém metodickém doporučení, platové poměry ve veřejné správě či u konkrétního orgánu (konkrétního povinného subjektu) jsou nepochybně záležitostí veřejného zájmu, neboť se jedná přinejmenším o informaci vztahující se k hospodaření s veřejnými prostředky, k zásadě rovného přístupu k zaměstnancům apod. Ostatně obecně nakládání s veřejnými prostředky, tedy zda jsou vynakládány v souladu se zákony, hospodárně, účelně, zda nedochází k nedůvodné diskriminaci apod., je samo o sobě záležitostí veřejného zájmu. Informace o platech a odměnách je tak informací, která se týká takového veřejného zájmu.
S tím lze pouze souhlasit.
c) Účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu
Tuto podmínku je nutné vyložit tak, že diskuze o věcech veřejného zájmu vyžaduje znalost konkrétní výše platů jednotlivých osob, nepostačuje pouze obecná znalost obvyklé výše platů, která vyplývá z právních předpisů. A právě to, zda je třeba použít v diskuzi konkrétní údaje nebo nikoli, musí být rozhodujícím kritériem pro vážení zájmů v podobě práva na informace a práva na ochranu osobních údajů a ochranu soukromí.
V metodickém doporučení ministerstvo vnitra uvádí: Bude-li účelem získání takové informace posouzení „platové politiky“ u povinného subjektu, postačí pro veřejnou diskusi údaj anonymizovaný (vedoucí 1, vedoucí 2, vedoucí X). Jinak řečeno, v případech takto formulovaných žádostí k naplnění veřejné diskuse bude zpravidla postačovat údaj anonymní, takže žádost o informace o platech a odměnách konkrétních pracovníků bude možné odmítnout s ohledem na nesplnění přinejmenším požadavku nutné znalosti individualizovaného údaje k diskusi ve věci veřejného zájmu. Pro naplnění potřebnosti dané informace pro diskusi ve věci veřejného zájmu nestačí pouhé nepodložené tvrzení, resp. vyslovené podezření, že u osoby, o jejíž plat je žádáno, může být „něco podezřelého“, že tato osoba pracuje nekvalitně, a přesto je nestandardně odměňována apod. Aby takové podezření mohlo vést ke zpřístupnění informace o platu či odměně konkrétní osoby, musí být podloženo alespoň některými indiciemi.3)
d) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“
Posledním požadavkem, který Ústavní soud vznesl, je, že žadatel o informaci plní roli „společenského hlídacího psa“. Posouzení, zda tato podmínka byla splněna, bude hodně složité. Kategorie „společenského hlídacího psa“ není nikde ani neoficiálně vymezena.
Ministerstvo vnitra osoby spadající do této kategorie rozdělilo do dvou skupin. Do první zařadilo novináře a nevládní organizace zabývající se „veřejnou kontrolou veřejné správy“, tedy ty, u nichž lze splnění této podmínky platového testu do jisté míry presumovat. Bude však nutné si ujasnit, kdo je vlastně novinářem. Zda do této kategorie zařadit i pisatele zveřejňující své články na internetových stránkách apod.
Do druhé skupiny pak podle ministerstva vnitra budou spadat ostatní žadatelé, u nichž bude nutné v konkrétním případě splnění podmínek podrobněji posuzovat a hodnotit.
Závěrem
Rozhodnutí Ústavního soudu sice zamezilo bezbřehému poskytování informací o platech a odměnách všech zaměstnanců veřejného sektoru, na druhou stranu vneslo do vyřizování žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím mnoho nejasností a problémů. Každý povinný subjekt bude muset zkoumat, zda byly naplněny všechny čtyři podmínky stanovené Ústavním soudem. Existence či neexistence informace bude zjištěna bez problémů, povinný subjekt však následně bude muset posoudit postavení žadatele, zhodnotit motivy žádosti a posoudit, zda pro veřejnou diskuzi je nezbytná znalost konkrétních údajů.
1) Rozhodl, že údaj o tom, jaké mimořádné odměny dostal vedoucí oddělení informačních systémů magistrátu a jejich důvod, není předmětem ochrany soukromí, neboť výdaje na odměny, včetně platů zaměstnanců v povinných subjektech spadají do rozsahu pojmu veřejné prostředky; NSS proto připustil, aby tato informace byla na základě žádosti podané podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnuta v tomto konkrétním případě i bez souhlasu zaměstnance. Nejvyšší správní soud pojem veřejné prostředky vyložil podle § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud se sice zabýval poskytnutí informace o výši mimořádné odměny (v soudem posuzované věci se jednalo o poskytnutí informace o výši mimořádných odměn vedoucího odboru Magistrátu města Zlína), jeho závěry se však vztahují i na poskytnutí informace o výši platu (všech jeho složek), popřípadě mzdy. Pro úplnost je nutné připomenout, že dřívější správní
judikatura
již připustila poskytnutí informace o důvodech mimořádných odměn vyplacených konkrétnímu zaměstnanci (rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 5. 2002, sp. zn. 10 Ca 40/2002).3) Metodické doporučení k poskytování informací o platech a odměnách podle zákona o svobodném přístupu k informacím. (K dopadům tzv. platového nálezu Ústavního soudu na postupy povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace o výši platů či odměn zaměstnanců a dalších osob.)