Šikanózní podání podle zákona o svobodném přístupu k informacím

Na jedné straně je tedy právo veřejnosti na otevřenost veřejné správy a informovanost o její činnosti a o nakládání s veřejnými prostředky, na druhé straně je kvůli velké otevřenosti zákona o svobodném přístupu k informacím možnost zneužít tento zákon a využívat jej šikanózním způsobem, aniž by zároveň dával povinným subjektům prostředky, jak reagovat na takové jednání.

Ke stejnému závěru došel i Nejvyšší správní soud, když uvedl, že

První problém v případě šikanózních podání podle zákona o svobodném přístupu k informacím je, jak poznat, že se již jedná o zneužití práva? Jaké jednání žadatele je možné takto označit?

Podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2017, sp. zn. 7 As 6/2017, není pro rozhodování podstatným fakt, zda žadateli svědčí právo na poskytnutí požadované informace, či nikoli. Podstatou šikanózního výkonu práva je totiž právě výkon práva, tj. nikoli to, zda dané právo osobě svědčí, ale to, jakým způsobem toto právo uplatňuje.

Ustanovení § 8 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, konstatuje, že zjevné zneužití práva nepožívá právní ochrany. Z důvodové zprávy vyplývá, že zneužití není výkonem práva, nýbrž jde o protiprávní (nedovolený) čin, a proto mu nelze přiznat ochranu. Sankcí za zneužití práva je odmítnutí právní ochrany zdánlivého výkonu práva.

Z hlediska vyřizování šikanózních žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím však tato právní teorie mnoho neřeší. Tento zákon neumožňuje na zjevně šikanózní podání nereagovat. Jak konstatoval i veřejný ochránce práv, zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje pouze tři způsoby, jak může povinný subjekt žádost o informace vyřídit. Může informace poskytnout, odmítnout nebo žádost odložit, ale ve všech třech případech o tom musí vydat rozhodnutí. Pokud se povinný subjekt rozhodne informace neposkytnout, musí to odůvodnit s ohledem na některá zákonná omezení nebo se může odvolat na obavu ze zneužívání práva na informace či šikanózní jednání žadatele. Tím, že povinný subjekt žádné rozhodnutí nevydá, odpírá občanovi právo na spravedlivý proces.²⁾

Jinak řečeno, platí, že zneužití práva nemá povahu realizace daného práva, a z tohoto hlediska lze na žadatele, jenž se formálně „dovolává“ práva na informace, pohlížet jako na osobu, jež dané právo v konkrétním okamžiku nerealizuje. Je tedy možné s odkazem na zneužití práva žádost odmítnout, ačkoliv to zákon výslovně nestanoví. V každém případě však bude nezbytné, aby povinný subjekt svůj závěr o tom, že konkrétní podaná žádost představuje zneužití práva na informace, náležitě odůvodnil a případné skutkové okolnosti doložil do správního spisu.³⁾

Povinný subjekt tedy musí vždy na podanou žádost reagovat minimálně tak, že vydá rozhodnutí o odmítnutí, což jej může např. v situaci, kdy je podáváno velké množství žádostí, zatěžovat obdobně jako samotné vyřízení žádosti.

Nejčastější způsob výkonu práva na informace, který by mohl být označen jako zneužití práva, je právě podávání velkého množství žádostí. Podávání četných žádostí však nemusí být samo o sobě zneužitím práva.

V případě četných žádostí o informace je třeba zhodnotit, zda podávání velkého počtu žádostí o informace může být oprávněné. To zajisté být může a zpravidla zřejmě je. Problém je však jinde a to, zda takto oprávněně podávané žádosti o informace nemohou paralyzovat chod povinného subjektu. Pokud se podíváme na rozsah povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak shledáme, že jsou mezi nimi dva typy subjektů. Jednak subjekty s profesionálním zázemním, které mají na uskutečňování své činnosti odborný úřednický aparát. Tento aparát (např. krajský úřad nebo obecní úřad s rozšířenou působností) má prioritně jiné úkoly než vyřizovat žádosti o informace, nicméně v rámci své činnosti je zpravidla s to bez větší zátěže informace vyřizovat. Proti tomu stojí malé obce s neuvolněným starostou, který zpravidla pracuje v nějakém občanském zaměstnání, a teprve po práci pracuje pro obec. Tyto obce nemají odborný úřednický aparát a lidé v jejich čele obtížně zvládají běžnou agendu, proto pro ně představují jakékoli žádosti o informace administrativní zátěž. Zatímco první typ povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím s odborným úřednickým aparátem se velkým počtem podaných žádostí dokáže zpravidla vyrovnat bez znatelných problémů, subjekty bez tohoto odborného zázemí mohu mít značné potíže.⁴⁾

Z výše uvedeného vyplývá, že i výkon práva, který paralyzuje chod povinného subjektu, může být v některých případech oprávněný.

Za šikanózní jednání však lze již dle okolností považovat podávání velkého množství žádostí o poskytnutí různorodých informací, které spolu obsahově nesouvisejí, motivované snahou „paralyzovat“ množstvím podávaných žádostí vyřizování běžné agendy povinnými subjekty. Jestliže množství žádostí podávaných jedním žadatelem skutečně povinnému subjektu zabraňuje v plnění ostatních zákonných povinností, a má-li takové jednání znaky „šikany“, bude možné hovořit o zneužívání práva na informace.

V tomto smyslu rozhodl i Krajský soud v Hradci Králové, když stanovil, že i právo na informace může být zneužito. Soud vzal v úvahu především fakt, že žadatel vedl s povinným subjektem mnoho sporů o nejrůznější informace, z nichž mnohé pravidelně končí u soudu. Za přitěžující okolnost soud považoval skutečnost, že žalobce je s poskytnutými informacemi málokdy spokojen, ač vypracování odpovědí na jeho dotazy stojí obce nemalé úsilí. Z jednání žalobce proto soud usoudil, že mu v konečném důsledku zřejmě nejde o poskytnutí požadované informace, ale mnohem spíše o paralyzování života v obci.⁵⁾

Řešením v mnoha případech nebude ani využívání možnosti účtovat úhradu nákladů, neboť jednotlivé žádosti mnohdy nedosáhnou minimální hranice nákladů. A žádosti vzájemně nesouvisející není možné spojovat.

Proti podávání velkého množství žádostí jedním subjektem v současné době není možné efektivně reagovat.

Dalším jednáním, které může vzbudit dojem zneužívání práva, jsou požadavky opětovného vydání již jednou poskytnutých informací (opakováním totožné žádosti, případně novou žádostí, která se obsahově překrývá s již dříve vyřízenou žádostí).

Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. července 2004, čj. 5 A 65/2002-33 uvedl, že zákon o svobodném přístupu k informacím nebrání podávání opakovaných, obsahově shodných žádostí; byla-li však informace již poskytnuta, může povinný subjekt tuto žádost rozhodnutím odmítnout.

Je tedy možné žádost odmítnout, poskytnout znovu či žadateli zaslat neformální informaci, že informace mu již byly poskytnuty. V každém případě není možné opakované žádosti odložit bez dalšího.

Obdobné případy, tedy situace, kdy žadateli byly informace poskytnuty odkazem na již zveřejněnou informaci, a přesto se žadatel domáhal poskytnutí informace přímo, vyřešila novela zákona o svobodném přístupu k informacím, která byla provedena zákonem č. 222/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí, že

Zákon o svobodném přístupu k informacím tedy nemá prakticky žádné instituty zamezující jeho zneužívání.