Ochrana osobních údajů při poskytování informací

Důležitým ustanovením z hlediska ochrany osobních údajů je § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, který říká, že informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby, a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu, tedy především se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“).

Základní přístupy pro určení vztahu obou právních předpisů, tedy zákona o ochraně osobních údajů a zákona o svobodném přístupu k informacím, je třeba hledat již Listině základních práv a svobod, kde právo na ochranu soukromí, jehož nedílnou součástí je právo na ochranu osobních údajů, je zařazeno mezi základní lidská práva (je tomu tak i v evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod), zatímco právo na informace je tradičně řazeno mezi tzv. politická práva (právo na svobodu projevu apod.). Zákon o svobodném přístupu k informacím odkazuje v ustanovení § 8a na zvláštní právní úpravu, zákon o ochraně osobních údajů ovšem explicitně žádný zákaz poskytování informací neobsahuje, neboť jakožto obecný právní předpis pro oblast ochrany osobních údajů vymezuje v Hlavě II práva a povinnosti správců (zpracovatelů) při zpracování osobních údajů. Základní právní rámec pro zpracování (a tedy i zpřístupnění) osobních údajů je uveden zejména v § 5 odst. 2 ve větě první, kde se stanoví, že správce může zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů, když věta druhá a za ní následující, jednotlivými písmeny označené možnosti stanoví, kdy je možné osobní údaje zpracovávat bez takového souhlasu. Zákon o svobodném přístupu k informacím žádný souhlas obecně ani speciálně se týkající osobních údajů nepředpokládá, naopak jeho konstrukce je opačná. Informace se poskytují, pokud tento zákon stanoví, že informace se neposkytují. Z hlediska zákona o ochraně osobních údajů se pak musí aplikovat některý z limitů uvedených v § 5 odst. 2 písm. a) až g). Nejčastěji využívaným ustanovením je ustanovení § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů, podle něhož bez souhlasu subjektu údajů mohou být zpracovány osobní údaje jen v případě, že zpracování je nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce. Touto právní povinností je pak pro správce, obecně ustanovení § 2 a § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím s omezeními plynoucími z ustanovení § 5 odst. 3 a zejména § 10 zákona o ochraně osobních údajů, z jejichž obsahu vyplývá, že při zpracování osobních údajů správce a zpracovatel dbá, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na svých právech, zejména na právu na zachování lidské důstojnosti, a také dbá na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a osobního života subjektu údajů. Tato dikce pak ve vztahu ke zpracování osobních údajů koresponduje s ustanovením § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím.

Při dodržování ustanovení § 8a, které upravuje poskytování informací týkajících se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů, povinný subjekt tyto informace poskytne jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu. Znamená to tedy, že příslušný orgán, který je podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím povinným subjektem, musí před podáním informace zvážit, zda se v daném případě jedná o zásah do soukromí obecně či zda se na požadované informace nevztahuje ochrana dle výše uvedených právních předpisů. Je zde tedy širší prostor pro uvážení příslušného orgánu, zda jde, či nejde o zásah do soukromí, a zda lze požadovanou informaci poskytnout, tj. zda jsou splněny podmínky pro poskytnutí osobních údajů stanovené příslušnými ustanoveními zákona o ochraně osobních údajů a dalšími právními předpisy upravujícími práva fyzické osoby na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a osobního života. Není zde již absolutní zákaz poskytování osobních údajů tak, jak byl uveden v předchozím, nyní změněném ustanovení § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle nově přijaté úpravy nelze nyní poskytovat informace zvláštního charakteru, tedy ty, které by byly s to zasáhnout do soukromí fyzické osoby, o níž má být informace podána. V této souvislosti je ale třeba zmínit i nutnost zvážit úpravu podávání informací zvláštního charakteru, jako je např. ustanovení § 5 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů, které umožňuje bez souhlasu poskytnout osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné nebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení.¹⁾

Je zjevné, že základní konflikt při ochraně soukromí a při poskytování informací plyne z relativně roztříštěné a zdánlivě nekonzistentní právní úpravy. Na straně jedné existuje zákonná povinnost informace poskytovat, a pokud se informace mají týkat osobních údajů, je základním limitem § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, který říká, že informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. Striktní aplikace by znamenala, že nemůže být poskytnuta jakákoliv informace, pokud se týká soukromí fyzické osoby. Je však skutečností, že právě takové informace jsou velmi často po obcích požadovány a obce řeší problém, jak se vejít do onoho koridoru, který tvoří svojí úpravou oba zmiňované zákony.

Problém je v tom, že aplikační praxi zákona o svobodném přístupu k informacím dotváří pouze soudů. Ve státní správě totiž neexistuje orgán, který by byl jakýmsi garantem zákona o svobodném přístupu k informacím, a dodržování tohoto zákona není správními orgány dozorováno. Možnost domoci se v případě neposkytnutí informací nápravy je v zákoně upravena tak, že opravným prostředkem proti rozhodnutí orgánů obce o tom, zda informace má či nemá být vydána či zda byla či nebyla vydána nebo poskytnuta podle požadavku tazatele, je soudní přezkum. A právě soudů poměrně ilustrativně ukazuje také škálu problémů, které s aplikací zákona o svobodném přístupu k informacím vyvstávají.²⁾

Ze soudní rozhodovací praxe vyplývá, že ani rozsáhlé hájemství zákonem koncipované ochrany osobních údajů nemusí vést ve všech případech k závěru o přednosti této ochrany před právem na informace. Jinak řečeno, navzdory zákonem založenému vztahu mezi právem na informace a ochranou osobních údajů nelze ve všech případech vycházet z předpokladu absolutní aplikační přednosti ochrany osobních údajů před právem na přístup k informacím, přestože by opačný závěr, tj. upřednostnění práva na informace před ochranou osobních údajů, měl být v praxi spíše výjimkou.

Oblastí, kde dochází ke střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů nejčastěji a kde je nejvíce vidět posun aplikační praxe díky judikatuře, je

Údaj o platu ve spojení s konkrétním zaměstnancem, který je identifikován anebo je alespoň identifikovatelný ve smyslu ustanovení § 4 písm. a)³⁾zákona o ochraně osobních údajů, je také osobním údajem. Ač údaj o platu není zařazen mezi citlivé osobní údaje ve smyslu § 4 písm. b)⁴⁾zákona o ochraně osobních údajů, je vesměs vnímán jako informace, kterou dotčené osoby pociťují velmi silně jako citlivou, a také oprávněně očekávají, že informaci o platu bude zaměstnavatel chránit tak, aby se k této informaci nedostaly neoprávněné osoby.

I když výše platu není povinným obsahem pracovní smlouvy podle § 34 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), bývá zpravidla jedním z ujednání, pokud tato výše není stanovena v samostatném dokumentu - tzv. platovém výměru. Tyto dokumenty jsou pak podle § 316 odst. 1 zákoníku práce obsahem osobního spisu, do kterého mají právo nahlížet mj. toliko vedoucí zaměstnanci, kteří jsou zaměstnanci nadřízeni. Je tak zřejmé, že informacemi o výši platu disponuje u každého zaměstnavatele jen velmi omezený okruh osob, které mají navíc povinnost mlčenlivosti. Ostatně povinnost mlčenlivosti je obecně stanovena pro některé zaměstnance přímo v zákoníku práce, a to v ustanovení § 303 odst. 2 písm. b).

Zejména platy vyšších úředníků nebo funkcionářů bývají předmětem zájmu novinářů i běžných občanů, kteří se pokoušeli prolomit obvyklou mlčenlivost pomocí zákona o svobodném přístupu k informacím. Dříve byly takové žádosti striktně odmítány, neboť panoval názor, že zveřejněním by došlo k závažnému zásahu do soukromí. Průlom přinesl rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) čj. 5 As 57/2010-79, v němž se NSS zabýval otázkou, zda lze zaměstnance veřejné správy považovat za ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.

Otázkou výkladu pojmu se již, byť v jiné souvislosti, zabývaly při své rozhodovací činnosti Ústavní soud i NSS. Oba tyto soudy po zjištění, že zákon o svobodném přístupu k informacím tento pojem nedefinuje, akcentovaly princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu, ze kterého plyne požadavek přikládat týmž pojmům obsaženým v různých právních předpisech zásadně stejný význam a obsah, ledaže by existovaly rozumné důvody k závěru, že stejný význam mít nemají (například proto, že jsou užity v různých kontextech, nebo proto, že jimi zákonodárce v různých dobách mínil odlišné věci). Vycházely proto z obecné definice pojmu obsažené v § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který veřejné prostředky definuje jako veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu, státní příspěvkové organizaci, státnímu fondu, územnímu samosprávnému celku, městské části hlavního města Prahy, příspěvkové organizaci územního samosprávného celku, příspěvkové organizaci městské části hlavního města Prahy nebo jiné právnické osobě zřízené k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem, nebo právnické osobě zřízené na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 24.1.2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, na www.usoud.cz, či rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1.6.2010, čj. 5 As 64/2008-155, Sb. NSS č. 2109/2010, www.nssoud.cz).

Podle § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Toto ustanovení představuje zákonnou výluku z obecného pravidla obsaženého v § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu.

Z uvedeného vyplývá, že základní osobní údaje (blíže specifikované v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím viz níže) se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. Podle § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím se ustanovení odstavce 1 nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.

Tato svědčí o přesvědčení zákonodárce, že pokud by nebylo v zákoně o svobodném přístupu k informacím obsaženo ust. § 8b odst. 2, bylo by třeba poskytnout základní osobní údaje i o každé osobě, které je poskytován starobní, invalidní, vdovský, vdovecký či sirotčí důchod, které je poskytnuta péče hrazená z veřejného zdravotního pojištění, které je poskytnuta některá z dávek státní sociální podpory, z dávek sociální péče, z dávek péče pro těžce zdravotně postižené občany, které je poskytnuto hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti, které je poskytnuta státní podpora stavebního spoření či které je poskytnuta státní pomoc při obnově území.

Lze tak logicky usoudit, že pod pojem zahrnul zákonodárce v § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím velice široký okruh osob. Pokládá-li pak za tyto osoby i veškeré důchodce, veškeré osoby sociálně slabé, veškeré účastníky stavebního spoření se státní podporou atd., je nutno uvedený pojem vyložit tak, že je podle § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím jakákoli osoba, které je vyplacena, byť i jen minimální, částka z veřejných rozpočtů.

Zaměstnanec veřejné správy dostává za svou práci plat, který je mu vyplácen z veřejných prostředků. Je proto ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím

Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne.

Toto potvrdil znovu NSS v rozhodnutí čj. 1 As 169/2012, ze dne 6. prosince 2012, když se opřel o předchozí rozhodnutí a uvedl, že NSS v rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím měly být poskytnuty, přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. NSS tedy v zásadě dovodil, že test proporcionality provedl již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla, podle nějž je nutno poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků. Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá, pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout.

Uvedenou linii držel NSS i v rozhodnutí čj. 8 As 55/2012, ze dne 22. října 2014, kde konstatoval, že ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát již v rozsudku ze dne 1.6.2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace mají být poskytnuty.

Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.