Malé zamyšlení nad novým zákonem o kontrole

V červenci 2012 schválila vláda usnesením „Harmonogram předložení návrhu změn zákonů v souvislosti s přijetím kontrolního řádu“ s termíny pro návrhy od 31.12.2012 do 30.4.2013. Lhůty byly stanoveny mimořádně dlouhé, přestože příslušní odborní pracovníci se problémem zabývali již několik let. Lhůty nezohledňovaly ani nutnou dobu na projednání v Poslanecké sněmovně. Nakonec byl návrh změnového zákona (týká se 69 zákonů) předložen do Poslanecké sněmovny až koncem listopadu 2013. Od počátku tohoto roku proto vznikly komplikace při aplikaci zákonů upravujících kontrolní proces odlišně od nového kontrolního řádu. Také nemohly být včas aktualizovány různé vnitřní předpisy a směrnice správních orgánu a pokyny pro žadatele o aj. Vše v důsledku nevhodných termínů stanovených usnesením Nečasovy vlády. Změnový zákon reagující na ZoK byl zveřejněn ve Sbírce zákonů pod číslem 64/2014 Sb.³⁾ až v dubnu 2014.

Cílem nového ZoK je stanovení obecných pravidel kontrolního postupu, který bude aplikovatelný na většinu kontrol. Ve zvláštních zákonech budou pouze odůvodněné výjimky, kdy úprava podle kontrolního řádu nevyhovuje specifickým požadavkům určitých kontrol, jak vysvětluje důvodová zpráva.

Zatímco zrušený zákon o státní kontrole v § 8 stanovil, že: v novém ZoK obdobné ustanovení chybí. Z důvodové zprávy ke změnovému zákonu č. 64/2014 Sb. přijatém v souvislosti s novým ZoK, se dozvídáme, že: Domnívám se, že jasné vymezení vztahu různých zákonů by bylo potřebné, a to nejen pro neprávníky. Při kontrole vzniká řada konfliktních situací a chybějící výslovná úprava může nahrávat zbytečným sporům s kontrolovanými.

Například v NOZ,⁴⁾ který je také univerzálním právním předpisem, je jednoznačně v § 9 stanoveno, že:

V § 4 nového ZoK je stanoveno, že kontrolu vykonává fyzická osoba pověřená kontrolním orgánem, aniž by existovala podmínka, že kontrolující musí být v pracovním poměru ke kontrolnímu orgánu. V důsledku toho se setkávám s výklady, že kontrolujícími mohou být i jiné osoby než zaměstnanci kontrolního orgánu, pokud příslušný zvláštní zákon nezavádí pravidlo, že kontrolu provádějí pouze zaměstnanci. Připomeňme § 74 zákoníku práce,⁵⁾ který uvádí, že: Pokud zvláštní zákon stanoví, že určitý správní orgán je oprávněn něco kontrolovat, potom je to jeho běžná pracovní činnost, kterou by měl zajišťovat svými zaměstnanci.

V případě finančních kontrol u příjemců veřejné finanční podpory § 5 písm. b) ZFK⁶⁾ obsahuje povinnost

Nestanoví-li zvláštní zákon, že kontrolu mohou provádět i jiné osoby než zaměstnanci (což je např. v zákonech o některých státních fondech), potom lze externisty zapojit pouze prostřednictvím institutu přizvaných osob podle § 6 ZoK.

ZoK výslovně odkazuje na ⁷⁾ a některá ustanovení správního řádu přímo přebírá do svého textu. Výhodou pro kontrolní orgán je změna v posuzování pochybností o nepodjatosti, která je nyní v režimu správního řádu. Přestože správní řád je účinný od 1.1.2006, stále se při svých školeních k výkladu ZoK setkávám s tím, že přítomní účastníci ze státních úřadů nevědí, že se část první a čtvrtá správního řádu na postup kontroly vztahuje, a to už od roku 2006!

Autoři návrhu ZoK překvapivě ztotožnili spis podle zákona o archivnictví⁸⁾ s pojmem spis, který vytváří správní orgán ve smyslu části druhé správního řádu při řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí, a proto přidali kontrolním orgánům povinnost umožnit kontrolovanému Kontrolovaný by se měl vše - co bylo stanoveno, co porušil a z čeho kontrolní zjištění vycházejí - dozvědět z protokolu o kontrole. Pokud potřebuje nahlížet do spisu, znamená to, že protokol o kontrole nebyl řádně sepsán.

Citovaný změnový zákon č. 64/2014 Sb. v části padesáté také novelizuje ZFK. Ruší ustanovení o začátku a ukončení kontroly a o přizvaných osobách, která obsahuje nový ZoK a přeformulovává paragrafy o správních deliktech. Kromě nutných změn a odstranění duplicit se ZoK obsahuje novela

V § 14 odst. 2 ZFK byla povinnost kontrolovaného: Toto ustanovení bez problémů sloužilo kontrolním pracovníkům od roku 2002. Předtím probíhaly nekonečné debaty a spory s kontrolovanými, aby zprávy a protokoly o souvisejících kontrolách předložili, protože zákon o státní kontrole nic takového neobsahoval. Nový ZoK také tuto povinnost neobsahuje, jiné kontrolní orgány to patrně pro jedinečnost svých kontrol nepotřebují. Jedná se o specifikum finančních kontrol vzhledem k vícezdrojovému financování, proto měl být odstavec 2 zachován.

Dále byl zrušen v § 19 odst. 2 ZFK, který stanovil povinnost podat kontrolnímu orgánu, a to o přijetí opatření k odstranění nedostatků a informaci ZoK proti tomu stanoví povinnost kontrolovanému v § 10 podat: ve lhůtě určené kontrolujícím. Kontrolní orgán tudíž dostane zprávu jen jednu, o odstranění nebo o prevenci.

V původním znění § 20 ZFK byla možnost kontrolního orgánu uložit pokutu za nepřijetí nebo V novele je nyní pouze možnost uložení pokuty za nepřijetí opatření. Pokud tedy kontrolovaný opatření (vnitřní předpis, rozhodnutí vedoucího) přijme, ale nesplní, nebude už možno pokutu uložit! Právě úprava navazujících kroků po ukončení kontroly a důraz na odstraňování nedostatků byla považována za největší přínos ZFK.

Z důvodové zprávy k novele zákona je zřejmé, že si autoři vůbec neuvědomili, co vlastně ruší.

Kromě toho byla důvodová zpráva sepsána velmi nedbale, ve výčtu vypouštěných paragrafů chybí § 14.

Nejedná se o první nepovedenou novelu ZFK. O tristní úrovni legislativy svědčí také předchozí novela provedená zákonem č. 407/2012 Sb.⁹⁾ měnící ustanovení, která v zákoně nejsou! Na několika místech novela nahrazuje slova „územní finanční orgány“ slovy „orgány Finanční správy České republiky“. Dané paragrafy a odstavce ale slova „územní finanční orgány“ vůbec neobsahují. Tento legislativní zmetek nebyl do dnešního dne zrušen.