Neúčinnost alias neplatnost doručení do datové schránky

Doručení fikcí Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) vyloučil při adresaci do špatné datové schránky, kdy došlo k záměně datových schránek jedné a téže osoby a nebylo tudíž respektováno postavení této osoby v řízení.³⁾ Obdobně je vyloučeno uplatnění , doručoval-li správní orgán prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, ač měl adresátovi doručovat do datové schránky a nedodržel tím prioritu doručování do datové schránky stanovenou zákonem.⁴⁾ V uvedeném rozhodnutí NSS opětovně zdůraznil zásadu materiálního doručení, při jejímž uplatnění nemusí nedodržení formy doručení mít nutně vliv na platnost doručení (a eventuálně i na zákonnost doručovaného rozhodnutí) a doručení nebude třeba opakovat. Je nutné respektovat při doručování i zastoupení adresáta zmocněncem. Mají-li být konkrétní písemnosti⁵⁾ doručovány tomuto zástupci, nebude se jednat o řádné doručení a nastoupení bude vyloučeno, pokud orgán veřejné moci doručí písemnost do datové schránky adresáta (účastníka řízení) a nikoli zástupce.

Přestože tedy zákon o datových schránkách váže žádost o neúčinnost doručení pouze na doručení fikcí do datové schránky, je nutné pro komplexní pochopení na celou problematiku nahlížet z mnohem širšího spektra, a to i z pohledu zákonů aplikovatelných na jednotlivá konkrétní řízení.

Příslušným předpisem může být dle povahy konkrétního řízení např. zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „občanský soudní řád“)⁶⁾, zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“)⁷⁾ nebo zákon č. 280/2004 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“)⁸⁾. Přípustnými důvody jsou dle občanského soudního řádu omluvitelný důvod, dle správního řádu dočasná nepřítomnost nebo jiný vážný důvod za podmínky, že jej nezavinil ten, kdo o vyslovení neplatnosti doručení žádá. Podle úpravy daňového řádu se musí jednat o závažné a předem nepředvídatelné důvody.

Za omluvitelný důvod by dle doporučení Ministerstva vnitra ČR bylo možné podřadit např. situaci, kdy „právnické osobě byla zpřístupněna datová schránka, aniž by objektivně existovala osoba oprávněná za ni k přístupu do datové schránky“.⁹⁾ Žádost o vyslovení neplatnosti doručení by dle doporučení Ministerstva vnitra odůvodňoval i stav, kdy došlo ke zneplatnění přístupových údajů jediné osoby oprávněné k přístupu do datové schránky a k doručení písemnosti došlo v mezidobí od zneplatnění původních a získání nových přístupových údajů.¹⁰⁾

Nejvyšší soud (dále jen „NS“) naopak deklaroval, že ve vztahu k datovým schránkám není omluvitelným důvodem, pokud žadatel nedisponoval platnými údaji pro přístup do datové schránky a z toho důvodu si písemnost nevyzvedl.¹¹⁾ Postoj NS odpovídá současnému pojetí právní úpravy, která klade důraz na princip odpovědnosti adresáta za doručení.¹²⁾ Ke zmíněnému principu se přiklonil i Ústavní soud (dále jen „ÚS“) konstatováním, že „úprava od základu mění pojetí doručování podle dosavadní úpravy tím, že opouští paternalistický přístup, který jí dominoval, a naopak vychází ze zásady, že každý si má svá práva střežit především sám“.¹³⁾

Nejasných otázek zůstává nicméně stále mnoho. Jednou z nich je i otázka, která vyvstává při doručování podle úpravy správního řádu, a to zdali je třeba po prohlášení neplatnosti doručení ve správním řízení žádat o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 správního řádu. Problémem je, že § 41 správního řádu plynule nenavazuje na předchozí ustanovení, konkrétně na § 24 odst. 2 správního řádu, neboť nebylo-li řádně doručeno, lhůta nemohla začít plynout a nešlo jí zmeškat.¹⁴⁾ Z logiky věci je zřejmé, že žádat následně po prohlášení neplatnosti doručení o prominutí zmeškání úkonu by bylo zcela nadbytečným a neúměrným zatěžováním adresáta, který nemohl zmeškat úkon ve lhůtě, jež nezačala plynout, neboť nenastal okamžik, kterým by její běh započal (tj. okamžik doručení).

Doplnění řízení o zmeškaný úkon tudíž není zapotřebí vzhledem k tomu, že je-li neplatně doručeno, nemohl být započat běh lhůt, ani nemohly nastat právní následky, jejichž předpokladem je řádné doručení písemnosti. „Doplnění řízení ve smyslu úkonu, jehož zmeškání bylo prominuto, však následovat nebude, neboť správní orgán žádný úkon nepromíjí, ale jen prohlašuje neplatnost (neúčinnost) doručení. Výsledkem prohlášení neúčinnosti doručení tak bude jen povinnost správního orgánu písemnost řádně doručit.“¹⁵⁾

Další otázkou je, zdali musí adresát s žádostí o určení neplatnosti doručení spojit případně i onen zmeškaný úkon. § 24 odst. 2 správního řádu výslovně stanoví, že adresát: „může za podmínek ustanovení § 41 požádat o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku, kdy byla písemnost doručena“. Doslovným výkladem tohoto ustanovení lze dojít ke kladné odpovědi, tedy že je povinností adresáta s žádostí rovnou spojit i zmeškaný úkon. Přesto si dovolím tomuto názoru oponovat, neboť zákon nelze vykládat pouze formalisticky, je třeba vzít v potaz i smysl daného institutu, účel, který má být dosažen, a v nejasnostech také základní zásady a principy, na nichž spočívá náš právní řád. V tomto konkrétním případě se domnívám, že by výše uvedeným výkladem byla nejasnost a nejednoznačnost právní úpravy kladena k tíži adresáta. Podpůrně jako analogii lze uvést právní úpravu, kterou nalezneme v § 48 daňového řádu, jenž k neúčinnosti doručení stanoví v odst. 2: „žádost je třeba podat do 15 dnů ode dne, kdy se adresát s doručovanou písemností skutečně seznámil, nejpozději však do 6 měsíců od doručení“ a v odst. 3: „shledá-li správce daně žádost důvodnou, vysloví neúčinnost doručení, jinak žádost zamítne; písemnost se pak považuje za doručenou dnem oznámení rozhodnutí o vyslovení neúčinnosti doručení“. Daňový řád tedy spojuje s okamžikem oznámení rozhodnutí o vyslovení neúčinnosti doručení počátek běhu lhůt¹⁶⁾ např. i pro podání zmeškaného úkonu. Řešení zakotvené v daňovém řádu lze považovat za důslednější a plně respektující práva adresáta.

Dále je sporný výklad slovního spojení: „určení neplatnosti okamžiku, kdy byla písemnost doručena“ v § 24 odst. 2 správního řádu.¹⁷⁾ Domnívám se, že okamžik doručení nemůže být platný ani neplatný a fakticky se tímto slovním spojením zamýšlí stanovení doby, kdy okamžik doručení nastal.¹⁸⁾ Odbor legislativy Ministerstva vnitra ČR k tomu poskytl následující výklad: „Žádostí o určení okamžiku, kdy byla písemnost doručena, se může adresát domoci určení pozdějšího okamžiku doručení a tím zlepšit své procesní postavení (např. ve vztahu k běhu lhůt vázaných na doručení písemnosti). K určení neplatnosti doručení může dojít například v případě, kdy nebyly splněny všechny požadavky doručení a nelze tak určit okamžik doručení...“.¹⁹⁾ Lze zde vidět paralelu k okamžiku doručení, jak s ním pracuje zákon o datových schránkách konkrétně v § 17 odst. 3, který stanoví, že: „dokument, který byl dodán do datové schránky, je doručen okamžikem, kdy se do datové schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu“ a v odst. 5: „Osoba, pro niž byla datová schránka zřízena, může za podmínek stanovených jiným právním předpisem žádat o určení neúčinnosti doručení podle odstavce 4.“.

Vzhledem k tomu, že přihlášením pověřené osoby jsou doručeny všechny datové zprávy, ke kterým má na základě pověření přístup,²⁰⁾ a jen s takto určeným okruhem zpráv má konkrétní pověřená osoba faktickou možnost se seznámit, nemůže nastat situace, kdy by byla doručena zpráva přihlášením osoby, která k ní přístup nemá. Držitel datové schránky tudíž nemusí žádat o neplatnost okamžiku, kdy byla písemnost doručena, přihlásila-li se do datové schránky neoprávněná osoba, neboť jejím přihlášením k doručení nedojde. Zůstává na judikatuře soudů objasnit význam (a použití) pojmu „určení neplatnosti okamžiku, kdy byla písemnost doručena“.²¹⁾,²²⁾

S problematikou doručení souvisí i již zmíněný materiální výklad doručení prosazovaný jak NSS, tak i ÚS. Oba soudy opakovaně judikovaly, že i v případě, kdy orgán veřejné moci nedoručuje prostřednictvím datové schránky, ač tak učinit měl, ale v listinné formě, bude se v duchu materiální zásady doručení jednat o bezvadné doručení, pokud účastník měl možnost se s obsahem seznámit. K tomu NSS uvádí: „Nesprávné doručení rozhodnutí správního úřadu je bez významu, dostalo-li se předmětné rozhodnutí, třebas oklikou, přece do pravých rukou strany.“.²³⁾ Při posuzování řádnosti doručení je třeba vždy přihlížet k materiální funkci doručení, a to i při nedodržení priority doručování do datové schránky.²⁴⁾,²⁵⁾

Pokud účastník na písemnost reagoval (např. včas podal správní žalobu), je zřejmé, že písemnost převzal a prokazatelně se s ní seznámil, pochybení při doručení nebude mít vliv na platnost a zákonnost rozhodnutí.²⁶⁾ Namítat později neúčinnost doručení je čistě účelovým jednáním. Nejvyšší správní soud uzavírá: „Jestliže tedy na straně jedné je nutno trvat na tom, aby bylo řádně doručováno, neboť v opačném případě účastníci řízení mohou být výrazně dotčeni na svých právech (včetně přístupu k soudu), na straně druhé nelze přijmout formalistický a účelový přístup těchto účastníků, jakož ani formalistickou interpretaci těchto předpisů provedenou soudem. Je-li totiž adresát s obsahem písemnosti obeznámen, potom otázka, zda bylo doručení vykonáno předepsaným způsobem, nemá význam. Nedodržení formy tedy samo o sobě neznamená, že se doručení musí zopakovat, rozhodující je, zda se daná písemnost dostala do rukou adresáta.“.²⁷⁾,²⁸⁾

V souladu se zásadou materiálního doručení ani doručení pouze zástupci s omezenou plnou mocí a nikoli i adresátu, nemá automaticky za následek neúčinnost doručení, dostala-li se písemnost nakonec do rukou adresáta, který nebyl touto formální vadou v doručování nikterak zkrácen na svých právech, protože: „Ne každá vada v doručení musí mít za následek automaticky neúčinnost tohoto doručení. Tento postup by vedl k přepjatému formalismu i v případech, kdy vada v doručení nemá vliv na zákonnost rozhodnutí a nevede ke zkrácení práv daňového subjektu.“.²⁹⁾ Tento výklad lze aplikovat na doručování zástupci listinnou i elektronickou formou.

Pro zásadu materiálního doručení nejen do datové schránky, nýbrž i obecně při doručení, hovoří i pravidlo obsažené v § 84 odst. 2 správního řádu o neoznámení rozhodnutí.³⁰⁾ Argumentem () platí-li to pro rozhodnutí, tím spíše to platí pro jiné méně důležité písemnosti.³¹⁾ Materiální zásadu doručení lze dovodit i z § 19 odst. 6 poslední věty správního řádu: „Písemného dokladu o doručení nebo dodání však není zapotřebí, je-li z postupu účastníka řízení v řízení zjevné, že mu bylo doručeno.“. Obdobně stanoví § 50f odst. 5 občanského soudního řádu, že doručení lze prokázat i jiným než zákonem stanoveným způsobem.³²⁾,³³⁾ Za takové prokázání nebo postup lze podřadit reakci adresáta na písemnost, např. podáním odvolání. Výklad ve světle materiální zásady doručení shledávám plně v souladu s účelem doručení.³⁴⁾ Je-li adresát s informací zjevně obeznámen a jedná s ohledem na ni, bylo by prosazování čistě formální stránky doručení neúměrným zvýhodňováním účastníka řízení oproti orgánu veřejné moci.

Ve stejném trendu (odpovědnosti adresáta za doručení) se nese i nejnovější soudů, která tím nastiňuje i budoucí vývoj, který zjevně povede k dalšímu utvrzení materiální zásady doručení. V tomto ohledu se NSS již potýkal i s technickou stránkou věci, konkrétně se selháním systému ³⁵⁾ a nemožnosti otevření příloh v datové schránce, přičemž došel k závěru, že: „Nefunkčnost nebo selhání systému doručení datové zprávy do datové schránky nezpůsobuje neúčinnost doručení datové zprávy (...) Stejně tak nemožnost otevřít některé přílohy sama o sobě nepředstavuje omluvitelný důvod nesplnění soudní výzvy (...) jestliže stěžovatelka nepodala včas návrh na vyslovení neúčinnosti doručení.“.³⁶⁾ Své rozhodnutí NSS opřel o fakt, že systém je pouze doplňkovou službou, kterou si držitel datové schránky zvolil, nicméně ho nezbavuje povinnosti pravidelně kontrolovat obsah své datové schránky ani následků z této nečinnosti plynoucích, neboť zákon s touto volbou nespojuje žádné právní účinky. Obdobně pokud nelze otevřít přílohu datové zprávy, je na adresátovi, aby vyvinul další úsilí ke zjištění obsahu předmětného sdělení (dotazem na odesílatele). Stranou nechal NSS otázku neúčinnosti doručení v případě nefunkční nebo nedostupné datové schránky. Při těchto situacích však k doručování do datové schránky nedochází, tudíž z hlediska neúčinnosti doručení jsou tyto situace bezpředmětné.

Dále se NSS zabýval doručováním do datové schránky, nachází-li se adresát na pracovní cestě či pobytu v zahraničí. Své rozhodnutí opět postavil na zásadě odpovědnosti adresáta za doručení, neboť: „Systém datových schránek je právě svou možností přihlášení z jakéhokoliv místa na světě pomocí internetové sítě ideální formou pro vyzvedávání zpráv i na pracovních cestách či při delších pobytech v zahraničí. Provoz datových schránek není tedy omezen pouze na území České republiky.“.³⁷⁾ Plánuje-li tedy držitel³⁸⁾ datové schránky dovolenou v zahraničí, je více než vhodné využít možnosti volby pověřené osoby, která bude po dobu jeho pobytu kontrolovat obsah datové schránky.³⁹⁾

Dlouhodobým zahraničním pobytem držitele datové schránky se zabýval i Vrchní soud v Praze, který konstatoval, že: „Zákon o elektronických úkonech umožňuje účastníkovi zpřístupnit datovou schránku pověřené osobě. Omluvitelným důvodem pro vyslovení neúčinnosti doručení soudní písemnosti do datové schránky účastníka proto nemůže být bez dalšího, že účastník nemá u sebe přístupová hesla k datové schránce při dlouhodobém pobytu v zahraničí.“.⁴⁰⁾

Z procesního hlediska je třeba ještě na závěr zmínit i rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 108/2010-167, v jehož odůvodnění NSS poznamenal, že „z nedávné judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o zamítnutí návrhu na vyslovení neúčinnosti doručení je nepřípustná“.⁴¹⁾

Vzhledem k výše uvedenému nelze držitelům datových schránek než doporučit, aby se nespoléhali na institut neúčinnosti doručení, jehož faktické využití je v praxi velmi omezené, a v souladu se zásadou odpovědnosti adresáta za doručení pravidelně kontrolovali obsah svých datových schránek. Z nejnovější rozhodovací praxe soudů vyplývá, že vstřícnějšího přístupu ze strany orgánu veřejné moci se držitelům datové schránky v nejbližší době nedostane a na právo na odpočinek od své datové schránky si budou muset ještě počkat.