Není pokuta, jako pokuta. Může jít i o poplatek. Nejvyšší správní soud posoudil charakter pokuty podle zákona o ochraně ovzduší jako poplatek. Jedná se tedy o „poplatkopokutu“. 1)
Poplatkopokuta
Ing.
Ivo
Šulc
Vztah k následujícím právním normám:
–
Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, v platném znění do 1. 9. 2012 (dále jen „starý zákon o ochraně ovzduší“),
–
Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, v platném znění od 1. 9. 2012 do 31. 12. 2015 (dále jen „zákon o ochraně ovzduší v původním znění“),
–
Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 382/2015 Sb., tedy ve znění od 1. 1. 2016 do 31. 8. 2018 (dále jen „zákon o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb.“),
Vztah k ustanovení:
–
§ 3a odst. 11 starého zákona o ochraně ovzduší (do 1. 9. 2012):
„(11) Zjistí-li celní úřad, že hlášení neobsahuje správné údaje nebo že nebylo podáno vůbec a jsou splněny podmínky pro vznik povinnosti zaplatit
poplatek, stanoví jej platebním výměrem
, popřípadě dodatečným platebním výměrem. Výše poplatku se stanoví jako součin množství neuvedeného biopaliva podle odstavce 1 v litrech a částky 40 Kč. Poplatek je splatný ve lhůtě pro podání hlášení.“–
§ 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění (od 1. 9. 2012 do 31. 12. 2016):
„(10)
Celní úřad uloží
dodavateli pohonných hmot, který nesplní povinnost stanovenou v odstavci 1, pokutu
z nedodaného objemu biopaliv. Výše pokuty z nedodaného objemu biopaliv se stanoví jako součin množství nedodaného biopaliva podle odstavce 1 v litrech a částky 40 Kč. Pokuta z nedodaného objemu biopaliv je splatná do 30 dnů od doručení rozhodnutí o uložení pokuty z nedodaného objemu biopaliv. Pokuta z nedodaného objemu biopaliv se spravuje podle daňového řádu a je příjmem státního rozpočtu.“–
§ 19 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb. (od 1. 1. 2016 do 31. 8. 2018):
„(9)
2)Dodavateli
pohonných hmot, který nesplní povinnost stanovenou v odstavci 1, vzniká
povinnost uhradit pokutu
z nedodaného objemu biopaliv. Pokuta se vypočte jako součin množství nedodaného biopaliva podle odstavce 1 nebo 8 v litrech a částky 40 Kč. O povinnosti uhradit pokutu rozhodne celní úřad platebním výměrem a současně ji zaeviduje. Pokuta je splatná do 30 dnů ode dne oznámení tohoto platebního výměru. Pokuta se spravuje podle daňového řádu a je příjmem státního rozpočtu.“Nejvyšší správní soud vydal dne 9. 8. 2018 rozsudek č. j. 1 Afs 154/20183), ve kterém se mimo jiné dotkl reformulace4) pokuty na „poplatkopokutu“, o které je pojednáváno v ustanovení § 19 odst. 10, resp. odst. 9 zákona č. 201/2012 Sb., v platném znění od 1. 9. 2012 do 31. 12. 2015, resp. od 1. 1. 2016 do 31. 8. 2018.
Nejvyšší správní soud porovnáním již neplatného starého zákona o ochraně ovzduší (viz dále) a nyní platného zákona o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb. dochází k závěru, cituji:
„Zákon o ochraně ovzduší tuto platbu sice nepřesně označuje jako ‚pokutu‘, z účelu daného ustanovení však lze dovodit, že jde o ‚poplatek‘.“.
Takto označil Nejvyšší správní soud i pokutu podle zákona o ochraně ovzduší v původním znění, tedy před novelou tohoto zákona zákonem č. 382/2015 Sb. s účinností od 1. 1. 2016. Lze tedy toto označení sankce nazvat jako „poplatkopokutu“? Lze takto označit i pokutu, kterou zákon definoval jinak, než jak ji zavedla novela tohoto zákona, zákonem č. 382/2015 Sb. s účinností od 1. 1. 2016?
Svůj právní názor Nejvyšší správní soud opírá o fakt, o „vykupují“ ze své povinnosti dodávat pohonné hmoty o určité kvalitě.
absurdní
fakt [bod 24 odůvodnění], že dodavatelům není zapovězeno dovážet5) pohonné hmoty do České republiky, které normám obsaženým v citovaném ustanovení neodpovídají. V takovém případě jsou ale povinni uhradit „poplatek“ (slovy zákona „pokutu“), kterým se de facto
Lze ale jen stěží věřit, že by takto dobrovolně dodavatelé postupovaly. Vždyť tato vysoká „poplatkopokuta“ je likvidační. Dodavatelé pohonných hmot si předem dobře spočítají, že takto prodávané pohonné hmoty, tedy zvýšené o 40 Kč za jeden litr, by vlastně byly neprodejné, a do státního rozpočtu by tak odvedli dobrovolně značné částky. Vlastně neodvedli, neboť pokud by tyto pohonné hmoty neprodali, pak by vlastně neměli na úhradu této „poplatkopokuty“ a dobrovolně by se, jako firma, zlikvidovali. Nezapomeňme také na výši spotřební daně, která je např. u motorové nafty 10,95 Kč za litr a která je součástí ceny za tento minerální olej. Pak by byla cena motorové nafty, bez dalšího, „jen“ 50,95 Kč za jeden litr! Kdo by ji za tuto cenu koupil?
Nejvyšší správní soud se při svém výkladu mj. opřel o jednu z výkladových metod zákona, o systematiku zákona s tím, že pokud není pokuta podle § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění uvedena v části páté (tedy v § 22 a násl. zákona o ochraně ovzduší v původním znění), nemůže být správním deliktem. To, jestli tato „poplatkopokuta“ je, nebo není správním deliktem v rámci správního trestání, už ale odůvodnění tohoto rozsudku neobsahuje. Je ale logické, že pokud má být uložena pokuta z nedodaného objemu biopaliv, pak je vhodné mít na jednom speciálním místě nejen důvod uložení pokuty, ale i stanovení (výpočet) výše této pokuty. V části páté (tedy v § 22 a násl. zákona o ochraně ovzduší v původním znění) se výše pokuty odvíjí závažností přestupku a jsou zde stanoveny maximální sazby pokuty. Není zde absolutní částka bez vlivu správního uvážení celního orgánu.
Nejvyšší správní soud ve svém odůvodnění rozsudku dále uvedl, že i s ohledem na historický výklad proto nevidí důvod, proč by nemělo být na rozhodnutí dle § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění nahlíženo jako na platební výměr vydaný v procesním režimu daňového řádu.
Svůj názor Nejvyšší správní soud odůvodnil tak, že takto jej pojímá jak dřívější, tak současná (mějte na paměti, že je rok 2018) právní úprava, chápe jej tak i historický zákonodárce. Ale jak tomu bylo v letech 2012 až 2015, kdy platil zákon o ochraně ovzduší v původním znění?
Historie je dána. Pohledem do starého zákona o ochraně ovzduší nevzniká žádná pochybnost. Proč ale zákonodárce tedy měnil něco, co je již historií prověřeno? Je pozoruhodné, že soudci prvního senátu Nejvyššího správního soudu věděli, jak to chápe, resp. jak to v roce 2011 a 2012 zákonodárce chápal, když do zákona vtělil něco jinak, než tomu bylo dříve. Navíc, asi omylem, uvedli, že
„rozhodnutí celního úřadu dle § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší
(asi mají na mysli § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění – pozn. autora) je platebním výměrem vydaným v režimu daňového řádu“.
Vždyť v § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění se hovoří o rozhodnutí o uložení pokuty, ne o platebním výměru tak, jak tomu bylo v § 3a odst. 11 starého zákona o ochraně ovzduší.Jak lze zachovat historický výklad, když teze zákona je jiná? Jak je výše uvedeno, podle starého zákona o ochraně ovzduší se stanovoval poplatek platebním výměrem, ale podle zákona o ochraně ovzduší v původním znění jde o pokutu, kterou uloží celní úřad rozhodnutím podle daňového řádu. V tomto případě se pokuta stanoví. Celní úřad nemá ani na vybranou a nezáleží ani na jeho správním uvážení. Až po novele tohoto zákona, podle zákona o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb., pokuta, která vzniká, se vypočte. Už se nestanovuje. Ani zde nemá správce daně právo volby, resp. nějakého správního uvážení.
Podle speciálního ustanovení § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění ve vazbě na daňový řád se pokuta uloží rozhodnutím o uložení pokuty. Nejde o nějaké
deklaratorní
rozhodnutí, ale procesní rozhodnutí, které, aby bylo spravovatelné podle daňového řádu, musí nabít právní moci.Naopak podle speciálního ustanovení § 19 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb. ve vazbě na daňový řád vzniká pokuta nesplněním povinnosti. A to bez dalšího. Zde má platební výměr pouze
deklaratorní
charakter.Byl to ale záměr zákonodárce, možná že v tu dobu (2011, 2012) nesprávný, změnit poplatek na pokutu? Proč původní text zrušeného starého zákona o ochraně ovzduší, který přiznával sankci formou poplatku, nahradil pokutou? O tom ale již odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu mlčí. Jak zákonodárce chápal tuto pokutu v letech, kdy zákon o ochraně ovzduší v původním znění vznikal, důvodová zpráva také mlčí.
Zákonodárce se ozval, až když si tuto možná historickou chybu uvědomil. Možná na základě podnětu celních orgánů. A napravil ji formou novely zákona o ochraně ovzduší z. č. 382/2015 Sb., kdy vše vrací do zaběhlých kolejí.
Ale k této změně, resp.
k reformulaci pokuty
z nedodaného objemu biopaliv dochází až ke dni 1. 1. 2016! Tedy pro kalendářní roky 2012 až 2015 platilo to, co bylo uvedeno v ustanovení § 19 odst. 10 zákon o ochraně ovzduší v původním znění.Podle důvodové zprávy k zákonu č. 382/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jež uvedené ustanovení novelizoval, se vysvětluje, že
odstavcem 10 dochází k reformulaci pokuty z nedodaného objemu biopaliv.
Je pozoruhodné, že Nejvyšší správní soud tuto větu do svého odůvodnění rozsudku opomenul vypsat, či opsat. Jde o záměr, či účel? To v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu není ani uvedeno a ani vysvětleno. Reformulace pokuty může totiž i znamenat uplatnění nové formulace, neboť ta stávající formulace neodpovídá původnímu záměru zákonodárce. Zde použitá reformulace pokuty je jednoznačně použita za účelem změny stávajícího významu a výkladu tohoto ustanovení, což dokládá i další text důvodové zprávy.
Prostě si někdo uvědomil, že tak, jak je dané ustanovení § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění formulováno, nebylo formulováno správně a navodilo změnu dosavadního (historického) postupu celních úřadů včetně výkladu „poplatkopokuty“ podle starého zákona o ochraně ovzduší.
Podle ustanovení § 19 odst. 10 zákona o ochraně ovzduší v původním znění neměl celní úřad jinou možnost, než pokutu z nedodaného objemu biopaliv uložit. V roce 2012 (až 2015) pokuta nevznikala, ale byla ukládána. Pokuta byla ukládána rozhodnutím, možná podle daňového řádu. Protože uložená pokuta může být spravována pouze tehdy, pokud je uložena.
Daňový subjekt souhlasí, že pokud by „poplatkopokuta“ vznikala, tak jak to provádí novelizovaný zákon o ochraně ovzduší ve znění z. č. 382/2015 Sb., pak ji není nutné ukládat rozhodnutím, ale daňový subjekt bude na tuto povinnost „poplatkopokuty“ upozorněn platebním výměrem. Stejně jako např. pokuta za opožděné tvrzení daně či např. penále. I zde vzniká povinnost cosi uhradit, kdy správce daně rozhodne o této povinnosti platby platebním výměrem. Splatnost je pak dána 30 denní lhůtou.
Opět je na tomto místě vhodné připomenout, že řešíme kalendářní rok 2012 až 2015 a názor Nejvyššího správního soudu, který uvedl ve výše uvedeném odůvodnění rozsudku je zcela poplatný roku 2016 a násl.
Tomu odpovídá i důvodová zpráva, na kterou Nejvyšší správní soud ve svém odůvodnění rozsudku poukazuje a která je poplatná změně, reformulaci pokuty z nedodaného objemu biopaliv, platné od roku 2016.
Z důvodové zprávy k zákonu č. 382/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jež uvedené ustanovení novelizoval, dále vyčteme, že (od roku 2016):6)
„Pokuta podle tohoto ustanovení nastupuje v případě, že dojde k nesplnění povinnosti podle § 19 odst. 1. Stávající ustanovení neumožňuje celnímu úřadu jakkoli v rámci správního uvážení zvážit, zda pokutu uloží či nikoli. Taktéž zde není prostor pro správní uvážení ohledně výše pokuty. Není proto důvod, aby povinnost uhradit pokutu vznikala až na základě platebního výměru (rozhodnutí) celního úřadu. Proto se zakotvuje, že povinnost uhradit pokutu vzniká přímo ze zákona nesplněním stanovené povinnosti. Toto rozhodnutí celního úřadu o povinnosti ji uhradit má toliko
deklaratorní
charakter.Splatnost pokuty zůstává zachována ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení platebního výměru. Oznámení je zde nutno chápat v souladu s § 101 odst. 6 daňového řádu jako doručení rozhodnutí nebo jiný zaprotokolovaný způsob seznámení příjemce s obsahem rozhodnutí.
I nadále se bude pokuta podle § 19 odst. 10 řídit procesním režimem daňového řádu. Zde je nutné poznamenat, že tato pokuta není klasickou pokutou v rámci správního trestání, ale platebním deliktem v procesním režimu daňového řádu.“
Tento záměr zákonodárce je přehledný, jasný a je zcela patrno, že nastupuje po reformulaci pokuty na „poplatkopokutu“. Vzhledem k tomu, že není možné reformulovat význam pokuty zpětně (zákaz pravé retroaktivity), je tedy nutné onen význam reformulace pokuty vztahovat na proces započatý až rokem 2016. Rozhodně není možné tímto výkladem napravovat historické chyby zákona. Vždyť ani není jasné, zda to bylo chybou. Zřejmě šlo o záměr zákonodárce, který byl vtělen do zákona o ochraně ovzduší v původním znění tak, aby byl právě historický poplatek nahrazen pokutou.
Navíc lze závěrem dodat, že pokuta je nedaňovým výdajem podle zákona o daních z příjmů, kdežto poplatek tímto výdajem je. Neměl by to dodavatel jako poplatník vědět dopředu, aby správně účtoval o tomto titulu nákladu?
Principem právního státu tak je
imanentní
princip předvídatelnosti práva a zákaz výkonu libovůle orgány veřejné moci. Proto se ani není co divit, že i celní orgány dosud postupovali v souladu s předvídatelností práva, když v letech 2012 až 2015 vystavovali rozhodnutí o uložení pokuty.Závěrem lze uvést názor Ústavního soudu. Z nálezu Ústavního soudu, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 396/2013, bod 46 lze dovodit, že:
„[46.] Z čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika právním státem, vyplývají základní principy vztahující se obecně na normotvorbu. Jejich součástí je i princip předvídatelnosti práva, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 36]. Jakákoliv právní úprava může dostát tomuto požadavku pouze za předpokladu, že je adekvátně přístupná tak, aby osoby byly schopné seznat, že pravidlo, které vytvořila, dopadá na konkrétní věc. Současně však musí být formulována dostatečně precizně, aby umožnila osobám přizpůsobit jí své chování. Osoba musí být schopna, jsouc eventuálně vybavena vhodnou odbornou radou, předvídat důsledky, jež může vyvolat určité (její) chování, a to se stupněm jistoty, který odpovídá okolnostem [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.), též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979 ve věci stížnosti Sunday Times proti Spojenému království č. 6538/74, § 49].“
Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2018.
1) Pojem „Poplatkopokuta“ je z dílny Mgr. Jakuba Hajdučíka, advokáta – daňového poradce.
2) Poznámka autora: Od 1. 9. 2018 se slova
„Dodavateli pohonných hmot“
nahrazují slovy „Dodavateli motorového benzinu nebo motorové nafty“
a současně se mění odkaz z odstavce 8 nově na odstavec 9. Pro význam následujícího nejsou tyto změny relevantní
. Od téhož data je předmětný odstavec označen jako odstavec č. 10.3) Zdroj: www.nssoud.cz.
4) Reformulace – pojem použitý zákonodárcem v důvodové zprávě.
5) Zákon hovoří o uvádění pohonných hmot do volného daňového oběhu na daňovém území České republiky.
6) Poznámka autora: Následující text je uveden ve znění, které uvedl první senát v odůvodnění svého rozsudku, tedy bez uvozující věty důvodové zprávy, která zní:
„Odstavcem 10
dochází k reformulaci pokuty
z nedodaného objemu biopaliv.“