Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků

Právní řád ČR stanoví, že obce mohou v rámci své působnosti vydávat dva typy právních předpisů – obecně závazné vyhlášky a nařízení. Základní pravidla pro tvorbu právních předpisů územních samosprávných celků (dále jen „ÚSC“) stanoví ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“). V čl. 104 odst. 3 Ústavy je stanoveno, že zastupitelstva obcí mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné předpisy. Čl. 79 odst. 3 Ústavy dále umožňuje orgánům územní samosprávy na základě a v mezích zákona vydávat nařízení, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Proces přijímání právních předpisů ÚSC podrobně zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.

Publikace právních předpisů je pro obce, kraje a hlavní město Praha obdobná, proto se v dalším textu budeme zabývat pouze úpravou podle zákona o obcích.

Vydání obecně závazné vyhlášky obce je vyhrazeno zastupitelstvu obce [§ 84 odst. 2 písm. h) zákona o obcích], vydání nařízení obce je vyhrazeno radě obce [§ 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích], v případě obcí, kde se rada obce nevolí, pak zastupitelstvu obce (§ 102 odst. 4 zákona o obcích).

Pravidla pro publikaci právních předpisů obcí, nabytí účinnosti, evidenci a další povinnosti s tím spojené, obsahuje § 12 zákona o obcích. Platnost právních předpisů je podmíněna jejich vyhlášením, které se provede vyvěšením právního předpisu na úřední desku obecního úřadu. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desku. Minimální doba vyvěšení právního předpisu na úřední desce je 15 dnů. Pokud jde o zveřejnění právních předpisů územních samospráv způsobem umožňujícím dálkový přístup, ukládá § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, povinným subjektům (tedy i územním samosprávným celkům) zveřejnit je způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to v souladu s vyhláškou č. 442/2006 Sb.

Pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.

V § 12 odst. 3 zákona o obcích je dále stanovena povinnost obcí vést evidenci právních předpisů, které vydala, a obsahové náležitosti této evidence. Povinností obce při vydání právního předpisu je, kromě výše uvedeného, také zaslání obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra neprodleně po dni jejího vyhlášení a zaslání nařízení obce krajskému úřadu, taktéž neprodleně po dni jeho vyhlášení.

V praxi se však stává, že obce svou povinnost zveřejnit vydané právní předpisy způsobem umožňujícím dálkový přístup neplní, v důsledku čehož dochází k podstatnému omezení možnosti adresátů se s jejich obsahem seznámit (tím není dotčena možnost nahlédnout do nich u příslušného obecního úřadu), a ke snížení právní jistoty adresátů právních předpisů, kteří se nemohou přiměřeně komfortním způsobem seznámit s povinnostmi, které jsou jim těmito právními předpisy ukládány, a tím je narušena předvídatelnost zákonnosti jejich jednání.

Na tuto nežádoucí praxi poukázal i Ústavní soud s možným doporučením, jak tuto problematiku řešit: ²⁾

Na problematickou praxi a obtíže, které nedostatečný systém publikace právních předpisů ÚSC a absence centrálního veřejně přístupného registru přináší, poukazuje předkladatel v důvodové zprávě k návrhu zákona o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů.³⁾

Jak bylo uvedeno výše, zákon o Sbírce nabývá účinnosti dne 1. 1. 2022. Do konce roku 2021 se tedy vyhlašování právních předpisů řídí dosavadní právní úpravou a pravidly tam obsaženými, a to bez ohledu na datum nabytí účinnosti právního předpisu. Dojde-li k vyvěšení právního předpisu na úřední desce do 31. 12. 2021, řídí se pravidla publikace stávající právní úpravou (i když účinnosti nabude právní předpis až po datu 1. 1. 2022). Pokud by obec přistoupila k vyhlášení právního předpisu až v roce 2022 (tj. od 1. 1. 2022), musí právní předpis již vyhlásit ve Sbírce.

Cílem přijetí zákona o zřízení sbírky právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále jen „zákon o Sbírce“) jako informačního systému veřejné správy je centralizace zveřejňování a evidence právních předpisů ÚSC, posílení právní jistoty veřejnosti pro příslušné orgány veřejné moci, zajištění adekvátní dostupnosti právních předpisů, pokračování elektronizace veřejné správy či odpadnutí duplicitního zasílání právního předpisu. Sbírka právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů (dále jen „Sbírka“) bude bezplatně a neomezeně veřejně přístupná způsobem umožňujícím dálkový přístup.

Předkladatel v důvodové zprávě k návrhu zákona však uvádí, že

Právní předpisy ÚSC budou nově nabývat platnosti okamžikem vyhlášení ve Sbírce. Zveřejnění právního předpisu provede ÚSC nebo správní úřad, který právní předpis vydal, a to zasláním jeho textu v požadovaném formátu a současně požadovaných metadat prostřednictvím elektronického formuláře do datové schránky zřízené Ministerstvem vnitra pro tento účel.⁴⁾ Vyhlášení právního předpisu se provede zveřejněním, přičemž zveřejnění provede správce Sbírky, kterým je Ministerstvo vnitra. Metadata zahrnují:

Díky zadání metadat ve Sbírce bude možno provádět v informačním systému vyhledávání a generování sestav podle zvoleného klíče (např. získat přehled obecně závazných vyhlášek konkrétní obce či přehled právních předpisů vydaných na základě určitého zmocňovacího ustanovení zákona). V systému bude možné zadat automatizované informování např. o všech publikovaných předpisech určitého typu a na určitém území.⁶⁾

Správce o vyhlášení právního předpisu ve Sbírce vyrozumí ÚSC nebo správní úřad, který právní předpis vydal. O vyhlášení právního předpisu ve Sbírce informuje na své úřední desce po dobu alespoň 15 dnů ode dne, kdy byl o vyhlášení správcem vyrozuměn. V případě nařízení obcí s rozšířenou působností toto oznámení zveřejní na svých úředních deskách po dobu alespoň 15 dnů též obce ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. V oznámení ÚSC nebo správní úřad uvede označení právního předpisu, datum a čas zveřejnění právního předpisu ve Sbírce a zveřejněná metadata.

Ke zveřejnění právního předpisu ve Sbírce bude docházet automaticky po jejich odeslání. Zveřejnění právního předpisu nebude podmíněno žádnou kontrolou formální a obsahové správnosti právního předpisu a zveřejňovaných metadat ze strany Ministerstva vnitra. Opravy případných nesprávností v údajích (metadatech), které budou obce vyplňovat při vkládání právních předpisů, budou řešeny až následně v součinnosti se správcem Sbírky podle § 5 zákona o Sbírce. Obsahové nedostatky zveřejňovaných právních předpisů, zejména případné nezákonnosti, budou s obcemi řešeny standardním způsobem v rámci dozoru nad jejich vydáváním, který provádí Ministerstvo vnitra (obecně závazné vyhlášky) a příslušné krajské úřady (nařízení).

Zákon o Sbírce obsahuje i ustanovení, která pamatují na možné překážky bránící zveřejnění. V takovém případě oznámí správce existenci této překážky na své úřední desce. Vyvstane-li potřeba během trvání této překážky neprodleně vyhlásit právní předpis, vyhlásí se právní předpis zveřejněním na úřední desce ÚSC nebo správního úřadu, který právní předpis vydal. Pominutí překážky oznámí správce na své úřední desce. ÚSC nebo správní úřad, který vyhlásil právní předpis náhradním postupem, zveřejní neprodleně poté, co bylo uveřejněno oznámení, tento právní předpis ve Sbírce. Toto zveřejnění nemá vliv na platnost a účinnost právního předpisu vyhlášeného náhradním postupem.

Zákonodárce má zájem, aby ve Sbírce byly publikovány i právní předpisy, které byly vydány před nabytím účinnosti zákona o Sbírce. Proto v závěrečných ustanoveních uložil adresátům tohoto zákona povinnost, aby platné a účinné právní předpisy, které se vyhlašují podle zákona o Sbírce a které byly těmito ÚSC nebo správními úřady vydány přede dnem nabytí účinnosti zákona o Sbírce, zveřejnit ve Sbírce spolu s jejich metadaty nejpozději do 3 let ode dne nabytí účinnosti zákona o Sbírce. Při nesplnění této povinnosti (neaktivitě vydavatelů právních předpisů) stanovil zákonodárce „sankci“ jakožto legislativní nástroj k vynucení splnění této zákonné povinnosti v podobě pozbytí platnosti nepublikovaného právního předpisu, a to uplynutím výše uvedené tříleté lhůty. Takové právní předpisy tedy přestanou být dnem 1. 1. 2025 součástí právní řádu. Tato lhůta se jeví jako poměrně dlouhá a benevolentní a lze se domnívat, že adresáti této povinnosti mají dostatek času k zaslání právních předpisů k jejich publikaci ve Sbírce.