Důvodová zpráva k zákonu č. 307/2018 Sb., změna zákona o dluhopisech a dalších souvisejících zákonů

Návrh zákona se dotýká zejména těchto otázek:

Hypoteční zástavní listy (dále též "") je možno vydávat již dnes, nicméně úpravy vykazuje řadu nedostatků (viz níže), navrhuje se úpravu modernizovat. Agent pro zajištění je sjednáván již dnes, i když absentuje související výslovná právní úprava. Navrhuje se v zájmu odstranění právní nejistoty tento institut v zákoně výslovně upravit. Již dnes je možno vydávat odepisovatelné kapitálové nástroje, nicméně s ohledem na právní nejistotu není možné je vydávat s možností . Navrhuje se výslovně tyto cenné papíry upravit za účelem odstranění právní nejistoty a faktické umožnění jejich vydávání. Aktuální zákon nereflektuje dostatečně novou terminologii soukromého i veřejného práva. Navrhuje se proto provést související revize. je možno vydávat již dnes (ač je zákon výslovně neupravuje), nicméně navrhuje se jejich postavení výslovněji umožnit z důvodu odstranění případné právní nejistoty.

Současná právní úprava HZL je obsažena zejména v zákoně č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů (dále též ""), v zákoně č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) ve znění pozdějších předpisů (dále též "") a ve vyhlášce České národní banky č. 164/2014 Sb., o evidenci krytí hypotečních zástavních listů a informačních povinnostech emitenta hypotečních zástavních listů. Informační povinnosti emitenta HZL jsou upraveny i ve výkazech V (ČNB) 39-04 "Doplňkové údaje banky/pobočky zahraniční banky o hypotečních úvěrech" a BD (ČNB) 18-04 "Hlášení banky/pobočky zahraniční banky o hypotečních zástavních listech a hypotečních úvěrech" podle vyhlášky České národní banky č. 346/2013 Sb., o předkládání výkazů bankami a pobočkami zahraničních bank České národní bance.

HZL jsou definovány, zjednodušeně řečeno, jako dluhopisy vydávané bankou, závazky, z nichž jsou kryty pohledávky z hypotečních úvěrů (tj. úvěrů zajištěných zástavním právem k nemovitosti) a zčásti popřípadě též náhradním způsobem (maximálně do výše 10 %). Z hlediska investorů činí tyto vlastnosti z HZL nadprůměrně bezpečné cenné papíry. Bance umožňuje HZL získat finanční prostředky na poskytování hypotečních úvěrů za výhodných podmínek.

Do konce března 2016 v ČR:

z toho doposud nesplacené hypoteční úvěry tvoří (bydlení 542 tis. smluv) v hodnotě zhruba (bydlení 722 mld. Kč),

z toho v oběhu jsou HZL v objemu .

Jen pro srovnání, důvodová zpráva k ZoDluh v roce 2004 obsahovala tyto údaje: "." (není ale zřejmé, zda se skutečně myslelo "za rok 2002" nebo "v roce 2002", zejména u vydaných HZL je objem v oběhu než objem vydaných). Od roku 2002 je tak zřetelný nárůst jak v počtu sjednaných hypotečních úvěrů (je jich 43x více) a v objemu poskytnutých hypotečních úvěrů (cca 63x více), tak v objemu HZL v oběhu (16x více).

Mezinárodní investoři a ratingové agentury nicméně spatřují ve stávající právní úpravě HZL (zejména ve vztahu k InsZ) nedostatky oproti právní úpravě řady jiných evropských zemí. Ukazuje se, že stávající právní úprava je zastaralá nejen oproti Západu, ale také oproti Polsku, Maďarsku a Rumunsku. V právní úpravě totiž chybí celá řada ustanovení nebo dokonce institutů, které lze najít v ostatních vyspělých evropských právních úpravách. To má za následek poměrně negativní hodnocení právního rámce pro HZL ze strany ratingových agentur. Výsledkem je nižší atraktivita HZL emitovaných českými bankami oproti obdobným cenným papírům emitovaných jejich zahraničními konkurenty. Nejzávažnějšími identifikovanými nedostatky jsou:

Nicméně je zde i celá řada dalších dílčích nedostatků. Je přitom zřejmé, že veškeré tyto nedostatky jsou nejen pro HZL vydávané na mezinárodních trzích, ale naprosto stejnými nedostatky trpí rovněž HZL vydávané na domácím trhu a v podstatě současný právní rámec pro vydávání HZL jako celek. Jedná se tudíž o zásadní nedostatky právní úpravy, které ve svém důsledku mohou mít značné dopady pro celý bankovní a finanční sektor zejména s ohledem na systemické riziko s těmito cennými papíry spojené.

Poptávku po zlepšení stávající právní úpravy a zavedení některých nových institutů do úpravy HZL ukázaly i výsledky veřejné konzultace Ministerstva financí č. I/2014 - Kapitálový trh: konzultační materiál na téma - dluhopisy. Tato konzultace se setkala s kladným přijetím ze strany všech významných subjektů.

Současný právní stav není v rozporu se zákazem diskriminace, ani není v rozporu s principem rovnosti mužů a žen.

Návrhem zákona, kterým se mění zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se novelizuje zejména ZoDluh, ale v dílčích otázkách i InsZ, zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále též "") a zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů (dále též "").

Návrh zákona v zásadě zcela nahrazuje stávající úpravu HZL v § 28 až 32 ZoDluh novou úpravou tzv. krytých dluhopisů, což je širší pojem než HZL (byť se snaží alespoň o jakousi kontinuitu se stávající úpravou), která upravuje též režim krytých dluhopisů a krytých bloků a její správu v případě úpadku emitenta, a zároveň zcela vyjímá kryté dluhopisy a kryté bloky z účinků InsZ. Novelizace ostatních právních předpisů se týká vynětí krytých dluhopisů a krytých bloků (v dnešní terminologii "hypoteční podstata") z účinků určitých opatření přijatých podle těchto předpisů. Nově se navrhuje pro HZL označení "krytý dluhopis", aby se zohlednilo, že krycími aktivy nemusí být jen hypoteční úvěry, ale například i dluhy veřejnoprávních subjektů, nicméně dnešní HZL lze považovat za subkategorii krytých dluhopisů (viz též přechodná ustanovení).

Navrhovaná právní úprava je inspirována zejména německým zákonem (zákon o zástavních listech) z roku 2005, současně se ale přihlíželo i k ostatním dokumentům, které byly dostupné, například k právní úpravě v Belgii, Polsku či Rumunsku či k aktuálním trendům v oblasti panevropské regulace.

Hlavní změny, které navrhovaná právní úprava přináší, jsou následující:

Již dnes jsou HZL považovány z hlediska práva EU za kryté dluhopisy, neboli "", a to zejména s ohledem na čl. 52 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), ve znění pozdějších předpisů (dále též ""), která byla transponována do § 17 odst. 2 písm. c) nařízení vlády č. 243/2013 Sb., o investování investičních fondů a o technikách k jejich obhospodařování, ve znění pozdějších předpisů. Tuto terminologii reflektuje i stávající definice "krytého dluhopisu" v § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu (dále též ""). Úpravu "" obsahuje i čl. 129 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále též ""). Ne všechny "covered bonds" ale musí být v souladu se CRR (dále též ""), tzn., ne všechny musí plnit celkem přísné požadavky CRR (včetně prováděcího nařízení o likviditě či obecných pokynů EBA). Oproti této úpravě je úprava v čl. 52 odst. 4 prvním pododstavci UCITS IV relativně kusá a říká jen: "".

Již novela ZoDluh č. 172/2012 Sb. umožnila, aby české banky vydávaly HZL podle zahraničního práva (typicky půjde o obecné dluhopisové právo, např. anglické, německé nebo amerického státu New York, které je pro zahraniční investory snáze pochopitelné než například české dluhopisové právo).

Nově se však umožňuje, aby HZL, resp. kryté dluhopisy, byly označeny odpovídajícím názvem v cizím jazyce (typicky angličtině, tedy "", nebo v němčině, tedy "). Není již nadále vyžadováno, aby HZL (resp. krytý dluhopis) obsahoval označení "hypoteční zástavní list", nicméně toto označení je i nadále chráněno. Cílem ochrany tohoto označení je značná obliba HZL mezi drobnými investory v současné době. Slova "zástavní list" jsou ekvivalentem německého "".

Kryté dluhopisy jsou obecně považovány za velmi bezpečné aktivum a jsou investory vyhledávány. Velmi oblíbené jsou například německé , velký trh s krytými dluhopisy je ale již tradičně například v Dánsku. V poslední době řada zemí svou úpravu krytých dluhopisů modernizovala, například Rumunsko, Slovensko nebo Belgie. Proto se i v České republice navrhuje tuto úpravu modernizovat, respektive standardizovat, tj. upravit tak, aby byla pro investory srozumitelná, zejména s ohledem na to, co od krytých dluhopisů zpravidla očekávají. Investoři zpravidla očekávají ochranu v insolvenci (), respektive aktiv, a dále tzv. , tj. pohledávku za emitentem i za krycími aktivy. V českém právu se v poslední době objevilo několik příkladů - kromě již tradičních podílových fondů to bylo zejména zavedení svěřenských fondů v zákoně č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále též "") a dále zavedení podfondů investičních fondů v zákoně č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech (dále též ""). Ochranu věřitelů v insolvenci upravuje již dnes platný InsZ v § 375, a to institutem nazvaným "hypoteční podstata". Ač toto ustanovení nebylo nikdy v praxi využito, vznikají obavy, jak by v praxi fungovalo. Zejména není zřejmé, jak se bude zacházet se splátkami hypoték, kterými jsou HZL zajištěny. Také jsou obavy z automatické akcelerace splatnosti dluhopisů s ohledem na § 250 InsZ. To v očích investorů snižuje kvalitu HZL a banky tak musí investorům platit větší rizikovou přirážku (vyšší úroky), přičemž jde o zákonnou úpravu, kterou banky nemohou zhojit v emisních podmínkách.

Na přípravě nové právní úpravy krytých dluhopisů pracuje Ministerstvo financí ve spolupráci s Českou bankovní asociací, Českou národní bankou a Ministerstvem spravedlnosti již delší dobu, o čemž svědčí například