Důvodová zpráva k zákonu č. 137/2016 Sb., změna zákona o vysokých školách a dalších zákonů

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, je předkládán v souladu s bodem 3.6 Programového prohlášení vlády České republiky z února 2014, v němž se vláda zavázala

Plán legislativních prací vlády na zbytek roku 2014 ukládal Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") předložit vládě návrh novely zákona o vysokých školách . S ohledem na význam předkládaného návrhu novely a jeho předpokládaný dopad do činnosti vysokých škol upřednostnil ministr školství, mládeže a tělovýchovy v zájmu kvality návrhu a jeho konsensuální povahy další nezbytná jednání o návrhu a požádal předsedu vlády .

Předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, se týká následujících hlavních oblastí:

1.1 Varianty řešení a zhodnocení dopadů navrhovaných variant 1.2 Přehled vybraných variant a návrh věcného řešení 2.1 Varianty řešení a zhodnocení dopadů navrhovaných variant 2.2 Přehled vybraných variant a návrh věcného řešení 3.1 Varianty řešení a zhodnocení dopadů navrhovaných variant 3.2 Přehled vybraných variant a návrh věcného řešení 4.1 Varianty řešení a hodnocení dopadů navrhovaných variant 4.2 Přehled vybraných variant a návrh věcného řešení 5.1 Varianty řešení a hodnocení dopadů navrhovaných variant 5.1.1 Zvláštní právní úprava řízení o vyslovení neplatnosti 5.1.2 Právní důsledky odnětí akademického titulu a zrušení vysokoškolského diplomu 5.1.3 Okruh případů a řízení, v nichž je možno vést řízení o vyslovení neplatnosti 5.2 Přehled vybraných variant a návrh věcného řešení

Zákon, kterým se mění zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

první den čtvrtého kalendářního měsíce následujícího po dni vyhlášení zákona; některá přechodná ustanovení, jejichž dřívější naplnění je potřeba k zavedení novely do praxe, budou účinná již od patnáctého dne po vyhlášení zákona.

NE

Novela zákona o vysokých školách sleduje dva základní cíle:

Oba výše uvedené cíle se v jistém slova smyslu prolínají, neboť požadavek programového prohlášení vyžaduje vypracovat analýzu vysokoškolské legislativy a v návaznosti na to předložit návrh změn.

Provedená analýza upozornila na řadu změn, které v průběhu uplynulých více jak patnácti let nastaly jak v národním měřítku, tak ve strukturách Evropského prostoru vysokoškolského vzdělávání (Boloňský proces).

V národním měřítku mezi klíčové faktory, které měly a mají vliv na regulaci vysokého školství, bezpochyby patří:

V mezinárodním měřítku nelze pominout řadu dokumentů, které byly přijaty v rámci kultivace a harmonizace Evropského prostoru vysokoškolského vzdělávání, zejména pak:

Novela také reaguje na tzv. country specific recommendations, které dostala Česká republika od Evropské komise a které byly rozpracovány v Národním programu reforem; pro oblast vysokého školství je to zejména problematika akreditací a posílení zabezpečování kvality v novele zákona o vysokých školách. Novela zákona je tzv. ex- kondicionalitou, kterou je třeba naplnit, aby Česká republika mohla čerpat finanční prostředky ze strukturálních fondů EU v programovacím období 2014-2020 pro oblast vysokého školství.

S vědomím jisté generalizace můžeme klíčové změny, které je třeba promítnout do zákona o vysokých školách, spatřovat v následujících bodech:

1. Finanční zajištění činnosti obnáší jednorázové náklady ve výši cca 8,5 mil. Kč a pravidelné roční náklady v průměrné výši , z toho osobní náklady činí cca 28 mil. Kč.

ve výši cca obnášejí následující položky:

, které v sobě zahrnují náklady na zasedání hodnotících komisí, Rady Akreditačního úřadu, cestovní náhrady a další nezbytné provozní záležitosti, Také tyto náklady budou pokryty v rámci schválených výdajových limitů kapitoly 333.

2. Náklady na zavedení nových, popř. úpravy dosavadních registrů vedených ministerstvem v souladu s novelizovaným zákonem budou činit . na provoz registrů se budou pohybovat ve výši . MŠMT nebude z tohoto titulu požadovat navýšení své rozpočtové kapitoly.

3. Návrh změny zákona o správních poplatcích zvyšuje poplatek za podání žádosti o udělení státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola ze současných 25 tis. Kč na 100 tis. Kč. Celkový dopad na státní rozpočet bude (při cca 3 žádostech za kalendářní rok) v příjmové stránce zhruba 225 tis. Kč ročně. Návrh také zavádí zpoplatnění žádosti o udělení povolení zahraničním vysokým školám (mimo EU) a jejich pobočkám působit na území České republiky, a to ve výši 100 tis. Kč. Celkový dopad na státní rozpočet bude (při cca 10 žádostech za kalendářní rok) v příjmové stránce 1 mil. Kč ročně.

4. Návrh rovněž zavádí poplatek za uznávání předchozího vysokoškolského vzdělání získaného v zahraničí. V případě, že v první instanci rozhoduje ministerstvo (nebo MV nebo MO), je poplatek příjmem státního rozpočtu. Navrhuje se zavedení poplatku 3 tis. Kč za přijetí žádosti. Odhaduje se, že celkový dopad na státní rozpočet bude (při cca 300 žádostech za kalendářní rok) v příjmech zhruba 900 tis. Kč ročně.

5. Náklady spojené s nebo jejich poboček) o udělení povolení (nebo oprávnění) uskutečňovat i na území České republiky studijní programy, které poskytují vysokoškolské vzdělání, se odhadují na

Tyto náklady budou pokryty v rámci schválených výdajových limitů kapitoly 333.

6. Náklady spojené s návrhem na změnu zákonů o státní sociální podpoře, o důchodovém pojištění a o organizaci a provádění sociálního zabezpečení s ohledem na přiznání postavení studenta studentům zahraničních vysokých škol obnášejí náklady spojené s hrazením veřejného zdravotního pojištění ze strany státu. (při odhadu 1 500 studentů a současné výši platby státu 845 Kč za pojištěnce)

Dále předkládaný návrh může vyvolat zvýšené dopady do oblasti dávek státní sociální podpory řádově v desítkách mil. Kč. Dopady řádově v mil. Kč lze očekávat i v oblasti důchodového pojištění. .

Podmínek pro podnikání soukromých vysokých škol se přímo dotknou nová pravidla akreditace studijních programů a institucionální akreditace. Mimoevropské zahraniční vysoké školy, resp. jejich pobočky, budou dotčeny dopady nových podmínek jejich působení na území České republiky.

V obou případech bude mít na podnikatele dopad také zvýšení, popř. zavedení správních poplatků za podání žádosti o udělení státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola, resp. o udělení souhlasu působit na území České republiky.

Pozitivní sociální dopady lze očekávat od zvýšení sociálního stipendia studentů vysokých škol.

Návrh zákona zvyšuje sociální stipendium z 1620 Kč na 2100 Kč měsíčně (stipendium se přiznává po standardní dobu studia na deset měsíců v akademickém roce).

Dopady zvýšení sociálního stipendia o 480 Kč měsíčně (z 1620 na 2100 Kč měsíčně) lze s přihlédnutím ke stávajícím ročním nákladům na sociální stipendia vyčíslit

Finanční nároky novely zákona o vysokých školách:

DEFINICE PROBLÉMU

Systém českého vysokého školství prošel během uplynulých let zásadními změnami. Nejvýznamnějším faktorem, který ovlivnil systém vysokého školství, byl významný nárůst podílu počtu studujících, kteří vstupují na vysoké školy (přechod od elitního k masovému až univerzálnímu charakteru vysokoškolského vzdělávání). Vzhledem k této kvantitativní expanzi, pří níž se oproti roku 1990 počet studujících více než ztrojnásobil (Prudký a kol. 2010), existuje shoda nad potřebou systém vysokého školství reformovat tak, aby lépe odpovídal současným výzvám (Strategický rámec vysokoškolské politiky 2011). Tyto výzvy vedou k tomu, že hlavními prioritami vysokoškolské politiky se stávají kvalita, relevance, efektivita, diverzifikace a otevřenost (Dlouhodobý záměr MŠMT 2011-15).

Kvalita, relevance, efektivita, diverzifikace a otevřenost představují významné a vzájemně provázané aspekty současného vysokého školství, které se nachází v pokročilé fázi masifikace a přechází do univerzální fáze svého vývoje. Má-li být zachována náležitá kvalita v celém vysokoškolském systému, musí být jeho kvantitativní expanze provázena přiměřenou diverzifikací, a to jak na úrovni studijních programů, tak na úrovni vysokoškolských institucí a jejich součástí. Tato diverzifikace musí být jak vzhledem k rozmanitým potřebám a schopnostem studentů, tak vzhledem k potřebám společnosti a požadavkům trhu práce. Jedním z ukazatelů této relevance je dobrá uplatnitelnost absolventů. Aby mohly vysoké školy plnit své poslání, nemohou být uzavřené vůči potřebám společnosti. Jejich otevřenost se projevuje v mezinárodní mobilitě učitelů a studentů, v mezinárodní spolupráci ve vzdělávání, ve výzkumu a vývoji, ale též ve spolupráci na národní úrovni s výzkumnými institucemi, podniky, veřejnou správou, občanským sektorem aj. Zvládnutí kvantitativní expanze vyžaduje i efektivní řízení a fungování vysokoškolských institucí ve všech sférách jejich činnosti s cílem vytvořit prostředí, v němž každá vysoká škola se bude profilovat v těch činnostech, v nichž je schopna dosahovat nejlepších výsledků.

Hodnocení kvality spočívá v současné době pouze v činnosti Akreditační komise, která průběžně posuzuje kvalitu akreditovaných činností a v případě závažných nedostatků, pokud nejsou v přiměřené lhůtě odstraněny, navrhne opatření; jestliže se podmínky ve vzdělávací instituci změní natolik, že je zásadně ohrožena kvalita vzdělávání, je možno akreditaci odejmout.

Tato úprava již není vyhovující (neexistují dostatečná kritéria pro hodnocení kvality práce jednotlivých vysokých škol a nejsou regulovány požadavky na vnitřní systémy a procesy zajišťování kvality na vysokých školách) a je třeba komplexní změny tak, aby se hodnocení výkonnosti a kvality vysokých škol stalo významným nástrojem k udržení a zvyšování kvalitativní úrovně vysokých škol, k motivaci kvalitních vysokých škol dosahovat dalšího rozvoje a k rozpoznání vysokých škol, které stanovené výkonnosti a kvality nedosahují, a k jejich motivaci zaměřit se na rozvoj v oblastech, které výkonnostní a kvalitativní úroveň příslušné vysoké školy zvýší.

POPIS EXISTUJÍCÍHO PRÁVNÍHO STAVU

Podle zákona č. 111/1998 Sb. (§ 84) Akreditační komise pečuje o kvalitu vysokoškolského vzdělávání a všestranně posuzuje vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činnost vysokých škol. K tomuto cíli zejména hodnotí činnost vysokých škol a kvalitu akreditovaných činností a zveřejňuje výsledky hodnocení.

Zjistí-li Akreditační komise nedostatky při uskutečňování akreditovaných činností, doporučí vysoké škole nebo spolupracující právnické osobě, aby v přiměřené lhůtě zjednala nápravu.

V případě závažných nedostatků při uskutečňování studijního programu navrhne Akreditační komise ministerstvu podle povahy věci omezení akreditace, pozastavení akreditace nebo odnětí akreditace.

VARIANTA NULOVÁ

Zachování existujícího právního stavu. Nulová varianta nesplňuje sledovaný cíl - vytvořit podmínky pro fungování vysokého školství jako klíčového nástroje dlouhodobé mezinárodní konkurenceschopnosti České republiky a podmínky pro profilaci jednotlivých vysokých škol, a tak podpořit kvalitní naplňování jejich rolí v oblasti vzdělávání, výzkumu, vývoje, inovací, umění a dalších tvůrčích činností. Dále proto nebudou posuzovány její dopady.

CÍLOVÝ STAV - POZNÁMKA K VARIANTÁM 1 až 3

Nenulové varianty bylo možno pojmout výhradně z hlediska institucionálního - tj. který orgán či instituce by hodnocení kvality měl provádět.

VARIANTA 1

První uvažovanou variantou bylo hodnocení vnitřního systému zajišťování kvality prováděné orgánem pro vnitřní hodnocení kvality vzdělávací činnosti a vědecké a výzkumné, vývojové a inovační, umělecké nebo další tvůrčí činnosti (dále jen "tvůrčí činnost") a souvisejících činností veřejné vysoké školy, případně vědeckou radou (na veřejné vysoké škole, která uskutečňuje akreditované studijní programy uskutečňované pouze v jedné oblasti vzdělávání). Výslovná úprava pro veřejné vysoké školy by se obdobně vztahovala i na soukromé vysoké školy. Cílový stav lze popsat takto:

má povinnost provádět pravidelné vnitřní hodnocení kvality a k tomuto účelu může zřídit (tj. není stanoveno jako povinnost) jako samosprávný akademický orgán veřejné vysoké školy orgán pro vnitřní hodnocení kvality vysoké školy, pokud tak stanoví statut vysoké školy. Členy orgánu pro vnitřní hodnocení kvality veřejné vysoké školy jmenuje a odvolává rektor. Na veřejné vysoké škole, která uskutečňuje akreditované studijní programy nebo studijní programy uskutečňované pouze v jedné oblasti vzdělávání, může orgánu pro vnitřní hodnocení kvality veřejné vysoké školy vykonávat vědecká nebo umělecká nebo akademická rada veřejné vysoké školy.

Veřejná vysoká škola stanoví vnitřním předpisem standardy vnitřního hodnocení kvality (tj. soubor pravidel, kterými se řídí orgány veřejné vysoké školy při vnitřním hodnocení a zajišťování kvality, upravující zejména činnost orgánu pro vnitřní hodnocení kvality, pokud je zřízen, postupy, kterými vysoká škola hodnotí a zajišťuje kvalitu vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících (podpůrných) činností, a dále též uskutečňování studijních programů v případě, že má vysoká škola akreditovanou alespoň jednu oblast vzdělávání); tento vnitřní předpis, jakož i zprávu o vnitřním hodnocení kvality vysoké školy předkládá rektor k projednání vědecké (umělecké/akademické) radě veřejné vysoké školy a následně ke schválení akademickému senátu veřejné vysoké školy. Výsledky pravidelného vnitřního hodnocení kvality veřejné vysoké školy a přijatá opatření k odstranění případných zjištěných nedostatků vysoká škola zveřejňuje a informuje o nich Akreditační úřad.

Ve věcech realizace vnitřního hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností vysoké školy týkajícího se fakulty rozhodují orgány fakulty, a to v rozsahu stanoveném statutem veřejné vysoké školy.

Vzhledem k tomu, že vysoká škola odpovídá za kvalitu vysokoškolského vzdělávání poskytovaného v rámci studijních programů, je povinna zavést, udržovat a v pravidelných obdobích hodnotit vnitřní systém zajišťování kvality. Tento systém je založen na součinnosti orgánů vysoké školy v postupech upravených jejími vnitřními předpisy při tvorbě, uskutečňování a hodnocení kvality studijních programů a při tvorbě, organizaci a využívání personálního, materiálního a dalšího zabezpečení vysokoškolského vzdělávání poskytovaného vysokou školou v souvislosti s její vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační, uměleckou nebo další tvůrčí činností. Pouze té vysoké škole, která má zavedený systém vnitřního hodnocení kvality a splňuje standardy pro akreditace, včetně obecné způsobilosti vysoké školy poskytovat vysokoškolské vzdělání a dbát na jeho kvalitu, lze udělit institucionální akreditaci.

O kvalitu vysokoškolského vzdělávání pečuje Akreditační úřad, který k tomuto cíli hodnotí činnost vysokých škol a kvalitu akreditovaných činností a zveřejňuje výsledky hodnocení. Hodnocení vysokých škol provádí Akreditační úřad s využitím vlastního hodnocení vysoké školy. Ze závažných důvodů může Akreditační úřad provést též mimořádné hodnocení činnosti vysoké školy a kvality akreditovaných činností.

Tato varianta ponechává na rozhodnutí vysoké školy, zda zřídí orgán pro vnitřní hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností veřejné vysoké školy, či zajistí povinnost provádět pravidelné vnitřní hodnocení kvality jiným způsobem. Systém hodnocení by tak nebyl jednotný a přehledný.

VARIANTA 2

Druhá varianta spočívá v povinném zřízení rady pro vnitřní hodnocení každou veřejnou vysokou školou (výjimkou je veřejná vysoká škola, která nemá institucionální akreditaci - v tomto případě může působnost rady pro vnitřní hodnocení vykonávat vědecká (umělecká/akademická) rada veřejné vysoké školy).

Soukromá vysoká škola je povinna provádět vnitřní hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností vysoké školy za podmínek stanovených pro veřejnou vysokou školu, nemá však stanovenu povinnost zřizovat k tomuto účelu zvláštní orgán.

Vnitřní hodnocení kvality je součástí hodnocení vysoké školy (rozlišuje se vnitřní hodnocení a vnější hodnocení; vnější hodnocení provádí Akreditační úřad, vysoká škola si je může zajistit na vlastní náklady také u všeobecně uznávané hodnotící agentury). Cílový stav lze popsat takto:

Zajišťování kvality a vnitřní hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností vysoké školy patří do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy.

Veřejná vysoká škola je povinna svým statutem zřídit radu pro vnitřní hodnocení. Jde-li o veřejnou vysokou školu, která nemá institucionální akreditaci a pokud tak stanoví statut veřejné vysoké školy, může působnost rady pro vnitřní hodnocení vykonávat vědecká (umělecká/akademická) rada veřejné vysoké školy. Předsedou rady pro vnitřní hodnocení je rektor, který jmenuje a odvolává ostatní členy rady. Alespoň jeden člen je jmenován z řad studentů dané veřejné vysoké školy, členem rady je vždy rovněž předseda akademického senátu veřejné vysoké školy.

Rada zejména schvaluje návrh pravidel systému zajišťování kvality a vnitřního hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností veřejné vysoké školy, která se stanou vnitřním předpisem veřejné vysoké školy; návrh předkládá rektor před předložením návrhu akademickému senátu veřejné vysoké školy. Dále rada řídí průběh vnitřního hodnocení kvality veřejné vysoké školy, zpracovává zprávu o vnitřním hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností veřejné vysoké školy a dodatky k této zprávě, vede průběžné záznamy o vnitřním hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností veřejné vysoké školy a vykonává další činnosti v rozsahu stanoveném vnitřním předpisem veřejné vysoké školy.

Za účelem zajištění kvality a rozvoje příslušného studijního programu, který uskutečňuje vysoká škola nebo její součást, jmenuje a odvolává vysoká škola z řad svých akademických pracovníků garanta studijního programu podle pravidel stanovených vnitřním předpisem vysoké školy; garantem magisterského studijního programu a doktorského studijního programu může být pouze docent nebo profesor, který je akademickým pracovníkem dané vysoké školy.

Každá vysoká škola je povinna zavést a udržovat systém zajišťování kvality a vnitřního hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností vysoké školy, který je založen na součinnosti orgánů vysoké školy v souladu s postupy upravenými zákonem a vnitřními předpisy vysoké školy. Výslovně je upraveno, v čem spočívá vnitřní hodnocení kvality vzdělávací a tvůrčí činnosti a souvisejících činností vysoké školy: