Důvodová zpráva k zákonu č. 281/2023 Sb., změna zákoníku práce a některých dalších zákonů

Předložený návrh zákona provádí především (dále jen "směrnice WLB") a (dále jen "směrnice TPWC") do zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákoník práce"), do zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a do zákonů v gesci Ministerstva vnitra (zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů), Ministerstva obrany (zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 45/2016 Sb., o službě vojáků v záloze, ve znění zákona č. 294/2017 Sb.) a Ministerstva spravedlnosti (zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů).

Dále se kromě transpozice výše uvedených směrnic blíže upravuje v zákoníku práce výkon práce z jiného místa dohodnutého se zaměstnancem, než je pracoviště zaměstnavatele (dále jen "práce na dálku"), kdy jsou v této souvislosti rovněž navrženy změny zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. Nad rámec transpozice se též novelizuje v zákoníku práce problematika doručování s ohledem na digitalizaci a potřeby praxe a v zákoně o vojácích z povolání se upravuje problematika odškodňování služebních úrazů a nemocí z povolání.

stanoví individuální práva zaměstnanců týkající se otcovské dovolené, rodičovské dovolené a pečovatelské dovolené a dále pružné uspořádání práce pro pracovníky, kteří jsou rodiči a pečujícími osobami. Převážnou část individuálních práv zaměstnanců upravených směrnicí již zákoník práce stanoví, proto se navrhují jen dílčí úpravy rodičovské dovolené a pružného uspořádání práce.

Zaměstnanec bude po dobu, kdy mu bude příslušet dávka otcovské poporodní péče, čerpat otcovskou dovolenou (nový § 195a - viz zákon č. 358/2022 Sb. účinný od 1. 12. 2022). Prodloužení dávky otcovské poporodní péče v šestinedělí na dva kalendářní týdny, které požaduje čl. 4 směrnice WLB, již bylo provedeno zákonem č. 330/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony.

Podle čl. 5 směrnice WLB lze rodičovskou dovolenou čerpat do doby, než dítě dosáhne určitého věku, který nesmí být vyšší než 8 let a zaměstnanci mají právo žádat o čerpání rodičovské dovolené pružnými způsoby. Tyto podmínky platná právní úprava splňuje, neboť rodičovská dovolená se poskytuje nejdéle do 3 let věku dítěte, a to v rozsahu, o jaký matka nebo otec požádají, přičemž žádat mohou i opakovaně. Navrhuje se písemná forma žádosti, která by měla být zaměstnavateli doručena alespoň 30 dnů před nástupem na rodičovskou dovolenou, ledaže tomu brání vážné důvody na straně zaměstnance.

Podle čl. 9 směrnice WLB členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby pracovníci s dětmi do určitého věku, který činí nejméně osm let, a pečující osoby měli právo žádat o pružné uspořádání práce za účelem péče (podle čl. 3 směrnice WLB pružným uspořádáním práce je možnost pracovníků přizpůsobit si rozvržení práce, včetně využívání práce na dálku, pružného rozvržení pracovní doby nebo kratší pracovní doby). Zákoník práce již nyní v § 241 odst. 2 stanoví zaměstnavateli povinnost umožnit zkrácení stanovené nebo kratší týdenní pracovní doby nebo jinou vhodnou úpravu pracovní doby zaměstnanci (zaměstnankyni) pečujícímu o dítě mladší než 15 let, o osobu závislou na péči jiné osoby anebo těhotné zaměstnankyni, ledaže tomu brání vážné provozní důvody na straně zaměstnavatele. Nově se kromě dílčích zpřesnění tohoto ustanovení navrhuje umožnit zaměstnanci, jehož žádosti o kratší pracovní dobu zaměstnavatel vyhověl, požádat o obnovu nebo částečnou obnovu týdenní pracovní doby, byť tato žádost není nároková a pouze jí odpovídá povinnost zaměstnavatele případné nevyhovění žádosti zaměstnanci písemně odůvodnit. Zaměstnavatel je též nově povinen písemně odůvodnit případné zamítnutí žádosti o kratší pracovní dobu nebo jinou vhodnou úpravu pracovní doby. Podle nového § 241a dále mohou zaměstnanci pečující o dítě mladší než 9 let, o osobu závislou na péči jiné osoby anebo těhotné zaměstnankyně žádat o výkon práce na dálku, byť i zde není tato žádost tzv. nároková, přičemž jí odpovídá povinnost zaměstnavatele případné nevyhovění žádosti zaměstnanci písemně odůvodnit. V této souvislosti se též nad rámec transpozice předmětných směrnic podrobně upravuje výkon práce mimo pracoviště zaměstnavatele na základě dohody o práci na dálku (viz dále).

Podle čl. 6 směrnice WLB členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby každý pracovník měl právo na pečovatelskou dovolenou v délce pěti pracovních dnů za rok. Pokud jde o ošetřovné a nárok na pečovatelské volno, byly požadavky směrnice WLB již naplněny zákonem č. 330/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony, který mimo jiné rozšířil okruh osob s nárokem na ošetřovné při péči o blízké příbuzné i bez podmínky společné domácnosti.

K základním cílům patří snaha o zamezení vzniku pracovněprávních vztahů vedoucích k nejistým pracovním podmínkám, mimo jiné prostřednictvím zákazu zneužívání atypických pracovních smluv. Pracovní smlouvy na zavolanou nebo podobné pracovní smlouvy, včetně smluv na nulový počet hodin, na jejichž základě může zaměstnavatel flexibilně povolat pracovníka do práce podle potřeby, jsou pro pracovníka obzvláště nepředvídatelné. Mezi pro zaměstnance nepředvídatelné smlouvy na zavolanou je nutno zařadit dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr. Navrhovaná opatření v podobě garance rozvrhu pracovní doby u dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, s ním spojenou existencí překážek v práci na straně zaměstnance i zaměstnavatele a garance minimálních standardů vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby, mají požadované cíle směrnice TPWC naplnit.

Převážnou část individuálních práv zaměstnanců upravených směrnicí TPWC již zákoník práce stanoví, nicméně transpozice směrnice TPWC vyžaduje změny úpravy informační povinnosti zaměstnavatele při vzniku pracovního poměru podle § 37 zákoníku práce (rozšíření informační povinnosti o nové skutečnosti, zkrácení lhůty pro splnění informační povinnosti na 7 kalendářních dní od vzniku pracovního poměru, zrušení výjimky z informační povinnosti pro pracovní poměry kratší než 1 měsíc, úprava podmínek pro elektronické doručování informace zaměstnanci). Rovněž je třeba blíže upravit informování vysílaných zaměstnanců na území jiného státu, resp. podstatně rozšířit okruh informací, které jsou zaměstnanci takto poskytnuty ze strany zaměstnavatele. Tyto povinnosti se týkají i zaměstnavatelů zaměstnanců pracujících na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, přičemž zde je navržena zvláštní úprava v nových § 77a a § 77b zákoníku práce.

K dohodám o pracích konaných mimo pracovní poměr lze blíže uvést, že právní úprava dohody o provedení práce a dohody o pracovní činnosti má v právním řádu Československa a posléze i České republiky dlouhou tradici. V zákoně č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákoník práce 1965"), byla právní úprava dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr obsažena v samostatné části čtvrté (§ 232 až § 239b). V této právní úpravě se zákoník práce 1965 nezmiňoval o pracovněprávních vztazích a fyzickou osobu konající práci neoznačoval jako pracovníka nebo zaměstnance. Z povahy právní úpravy zákoníku práce 1965 však bylo patrné, že se v ní sledovala účast fyzických osob na výkonu závislé práce. Východiskem této právní úpravy byla - smlouva o dílo, jejímž předmětem však nebyl výsledek užití cizí pracovní síly, ale pracovní síla fyzické osoby byla užita přímo. Sjednání dohody o práci konané mimo pracovní poměr mohlo být jen výjimečné, protože plnění úkolů zaměstnavatele mělo být zajišťováno především zaměstnanci v pracovním poměru. Předpokládalo se rovněž, že na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr mají být zajišťovány pracovní úkoly jen malého rozsahu nebo ojedinělé povahy. Právní úprava pracovního poměru byla za účinnosti zákoníku práce 1965 obcházena z důvodu odměny za vykonanou práci; v dohodách o pracích konaných mimo pracovní poměr se nemuselo postupovat podle právních předpisů upravujících odměňování v pracovním poměru.

Nový zákoník práce v roce 2006 upravil dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr v části třetí, a přestože zachoval upřednostnění pracovního poměru před těmito dohodami (viz § 74 odst. 1), zrovnoprávnil jejich používání s pracovním poměrem. Smluvní strany se mohou rozhodnout, zda bude uzavřena pracovní smlouva nebo dohoda o provedení práce anebo dohoda o pracovní činnosti. Právní vztahy na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr jsou vztahy pracovněprávními, v nichž je vykonávána závislá práce (viz § 3 věta druhá zákoníku práce). Právní úprava dohod o pracích mimo pracovní poměr představuje specifickou součást právního řádu České republiky. Dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr byly zpravidla využívány spíše jako zdroj přivýdělku a nikoli jako zdroj jediného příjmu zaměstnance. Situace se postupem doby změnila tak, že zaměstnavatelé a zaměstnanci využívají stále více tyto flexibilní formy práce. Zaměstnanci, kteří pracují výhradně v těchto pracovněprávních vztazích, však nemají standardní úplnou sociální ochranu, jako je tomu v pracovním poměru. Ve státech Evropské unie (snad pouze s výjimkou Slovenska) právní úprava závislé práce podobná české právní úpravě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr neexistuje. Dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr jsou součástí právního řádu Československa a České republiky více než 50 let. Objevují se i názory, že je důvodné uvažovat o tom, aby právní úprava těchto dohod byla v zákoníku práce v budoucnu zrušena a nahrazena právní úpravou pracovního poměru malého rozsahu. Na druhé straně je však zřejmé, že zrušení dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr by představovalo podstatný zásah do zákoníku práce, jakož i zásah do jiných zákonů v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, například zákona o zaměstnanosti, zákona o nemocenském pojištění nebo do zákona o důchodovém pojištění, ale také do cca 19 dalších zákonů. Takový zásah do právního řádu by bylo nutné pečlivě a komplexně zvážit a prodiskutovat nejen s odbornou, ale i uživatelskou veřejností.

Navrhuje se proto právní úpravu dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr v navrhované změně zákoníku práce zachovat, ale upravit ji tak, aby byly vytvořeny pro zaměstnance, kteří závislou práci na základě těchto dohod konají, přiměřené právní jistoty. Právní úpravu dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr lze považovat za tzv. prekérní pracovní vztah, neboli za nepředvídatelný právní vztah, který se má podle směrnice TPWC částečně přiblížit právní úpravě pracovního poměru a stanovit pro zaměstnance přiměřenou právní jistotu. V dosavadní právní úpravě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr není zaměstnavatel povinen předem rozvrhnout zaměstnanci pracovní dobu, s pracovní dobou souvisejí překážky v práci na straně zaměstnance, ale také jeho právo na dovolenou. Navrhovaná opatření v podobě zaručení rozvrhu pracovní doby u dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, jakož i zaručení minimálních standardů vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby, mohou požadované cíle směrnice v návaznosti na směrnici TPWC v navržené změně zákoníku práce naplnit. Zaměstnavatel tak nově bude povinen rozvrhovat zaměstnanci pracovní dobu, a to nejméně 3 dny předem (ledaže se se zaměstnancem dohodne jinak), s čímž souvisí, že zaměstnanci budou náležet veškeré překážky v práci (byť část bude nadále "neplacená") a minimální režimové příplatky podle § 115 až 118 zákoníku práce (práce ve svátek, v noci, v sobotu a v neděli a ve ztíženém pracovním prostředí). Dále se zavádí právo zaměstnance konajícího práci na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr po určité době žádat o přechod na jistější formu zaměstnání v pracovním poměru a rovněž právo žádat o odůvodnění výpovědi z dohody, pokud se domnívá, že tak zaměstnavatel učinil z důvodu, že se domáhal nebo využil zákonem taxativně vypočtených práv. Za účelem řádné transpozice směrnice o některých aspektech úpravy pracovní doby se pak na tyto vztahy nově vztáhne část čtvrtá zákoníku práce (nepřetržité odpočinky, přestávky v práci na jídlo a oddech atd.) a tito zaměstnanci budou mít přímo ze zákona právo na dovolenou.

V důsledku transpozice směrnice WLB a směrnice TPWC se předmětnou novelou zákoníku práce ukládají zaměstnavatelům nové povinnosti, jejichž dodržování musí být kontrolováno a porušování sankcionováno. Zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o inspekci práce") zakotvuje v § 3 mimo jiné působnost Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce (dále jen "orgány inspekce práce") ke kontrole právních předpisů, z nichž vznikají zaměstnancům, příslušnému odborovému orgánu nebo radě zaměstnanců nebo zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích včetně právních předpisů o odměňování zaměstnanců, náhradě mzdy nebo platu a náhradě výdajů zaměstnancům; právních předpisů stanovících pracovní dobu a dobu odpočinku; právních předpisů o zaměstnávání zaměstnankyň, mladistvých zaměstnanců, zaměstnanců pečujících o děti, jakož i zaměstnanců, kteří prokázali, že převážně sami dlouhodobě pečují o fyzickou osobu. Současně stanoví zákon o inspekci práce v § 9 až 34 skutkové podstaty přestupků, kterých se zaměstnavatelé mohou při porušení zákoníku práce a dalších právních předpisů dopustit. Aby mohly orgány inspekce práce efektivně kontrolovat povinnosti vyplývající ze zákoníku práce po nabytí účinnosti předmětné novely zákoníku práce a současně postihovat účelně porušování nově stanovených povinností, je nutné v návaznosti na změnu zákoníku práce rozšířit, doplnit či upřesnit okruh skutkových podstat tak, aby bylo možné porušení nových povinností sankcionovat.

Směrnice WLB a směrnice TPWC dopadají kromě zaměstnanců také na vojáky z povolání, a to i přesto, že má služební poměr vojáků z povolání veřejnoprávní povahu, pro kterou není typická rovnost stran (zaměstnanec ? zaměstnavatel). Řada principů vyplývajících z citovaných směrnic je již v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zakotvena, některé dílčí úpravy je však nezbytné provést. Nově se tak zejména rozšiřuje rozsah poskytovaných informací sdělovaných uchazeči před povoláním do služebního poměru, dochází ke změně v souvislosti s rušením služebního poměru ve zkušební době, zavádí se nově ustanovení o možnosti pružného rozvržení doby služby. Zároveň dojde za stanovených podmínek k možnosti rozhodnout o výkonu služby z jiného než pravidelného místa výkonu služby a rozšiřují se zvýhodněné podmínky vojáků a vojákyň z povolání pečujících o dítě mladší 9 let.

Směrnice WLB a směrnice TPWC dopadají kromě zaměstnanců také na příslušníky bezpečnostních sborů. Většina principů vyplývajících z citovaných směrnic je již v zákoně č. 361/2003, Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o služebním poměru") zakotvena. Nově se tak upravuje rozšíření poskytovaných informací sdělovaných uchazeči před vznikem služebního poměru, zavádí se nové ustanovení o výkonu služby z jiného než pravidelného místa výkonu služby a rozšiřují se zvýhodněné podmínky příslušníků a příslušnic pečujících o dítě mladší 9 let a o osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby v určeném stupni závislosti.

Směrnice WLB a směrnice TPWC dopadají kromě zaměstnanců také na státní zaměstnance, a to i přesto, že služební poměr státních zaměstnanců má veřejnoprávní povahu, pro kterou není typická rovnost stran (zaměstnanec - zaměstnavatel). Řada principů vyplývajících z citovaných směrnic je již v zákoně o státní službě zakotvena, některé dílčí úpravy je však nezbytné provést.

Zákon o státní službě stanovuje některé povinnosti týkající se poskytování informací státním zaměstnancům, avšak tyto povinnosti jsou stanoveny jen obecně Za účelem zvýšení transparentnosti a předvídatelnosti ve služebních vztazích se stanovuje nově množina informací o služebním poměru, o kterých je služební orgán povinen písemně informovat osobu, která má být zařazena na služební místo nebo jmenována na služební místo představeného, a to nejpozději s vydáním rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a zařazení na služební místo nebo jmenování na služební místo představeného. Zákon o státní službě dále sta