Obec, i přes své postavení právnické osoby (veřejnoprávní korporace) nemá ustaven standardní statutární orgán tak, jak jej známe například u právnických osob soukromého práva (obchodních společností, spolků, fundací nebo ústavů) či veřejného práva (příspěvkových organizací či státních podniků). Vůli tvoří a projevují navenek zákonem o obcích stanovené orgány obce, kolektivní či individuální. Jednou ze standardních činností obce je výkon personální pravomoci vůči zaměstnancům obce, tedy plnění úkolů zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích. O rozdělení personální pravomoci a jejím výkonu uvnitř obce pojednává následující příspěvek.
Personální pravomoci rady obce, starosty a tajemníka obecního úřadu
JUDr.
Václav
Dobrozemský
V souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), mohou úkoly zaměstnavatele v obci vykonávat rada obce, starosta a tajemník obecního úřadu. Nebude však pravidlem, že všechny tyto orgány budou v obci ustaveny (zřízeny). Proto může v obcích docházet k nejrůznějším modifikacím, které řeší zejména zákon o obcích.
Z jednotlivých ustanovení zákona o obcích1) lze dovodit, jaké kategorie zaměstnanců mohou v obci existovat.
„Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o obcích definuje několik kategorií zaměstnanců obce, z nichž dvě hlavní kategorie představují zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu (v rámci nichž je pak možno dále rozlišovat zaměstnance zařazené do obecního úřadu, kteří jsou úředníky dle zákona o úřednících ÚSC, a ostatní zaměstnance zařazené do obecního úřadu) vůči nimž plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele tajemník obecního úřadu (pokud je tato funkce v obci zřízena) a zaměstnanci obce zařazení do organizačních složek obce. Dle názoru Ministerstva vnitra pak zejména z výše uvedeného ustanovení § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích lze dovodit, že existuje ještě „zbytková“ kategorie zaměstnanců obce, což jsou zaměstnanci nezařazení do obecního úřadu ani do organizační složky. Takovými zaměstnanci obce mohou být např. strážníci obecní policie. Takovým „nezařazeným“ zaměstnancem obce pak může být též uklízečka, vůči které by úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vykonával starosta obce (bez ohledu na to, zda je v obci funkce tajemníka zřízena či nikoliv). Není tak např. vyloučeno, aby starosta obce sám přijímal „nezařazené“ zaměstnance obce (a to jak formou pracovních smluv, tak na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr). Počet takových „nezařazených“ zaměstnanců je samozřejmě omezen rozpočtem obce schvalovaným zastupitelstvem obce v rámci jeho vyhrazené pravomoci.“
2) S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že v obci mohou být zaměstnanci zařazeni takto:
–
zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu,
–
zaměstnanci obce nezařazení do obecního úřadu (například osoby vykonávající práci na základě dohody o provedení práce či dohody o pracovní činnosti, ale i zaměstnanci v pracovním poměru),
–
zaměstnanci obce zařazení v organizačních složkách obce,
–
zaměstnanci obce zařazení ve zvláštních orgánech (např. komise k projednávání přestupků, povodňová komise, komise pro sociálně právní ochranu dětí),
–
zaměstnanci obce zařazení v dalších orgánech (např. obecní policie).
Podle kategorie zaměstnanců zákon o obcích či zvláštní zákony3) určují, která osoba či orgán obce plní v pracovněprávních vztazích úkoly (statutárního orgánu) zaměstnavatele.
Rada obce
Rada obce je dle § 99 odst. 1 zákona o obcích výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce.
Personální pravomoc ve vztahu k vedoucím odborů
Dle § 102 odst. 2 písm. f) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu (§ 109 odst. 2 zákona o obcích).
Ustanovení § 2 odst. 6 zákona o úřednících stanoví, že u vedoucích úředníků se zakládá pracovní poměr jmenováním, přičemž jmenování provede vedoucí úřadu. Dle § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu. Existují dvě možnosti, jak tato ustanovení interpretovat. Podle prvního názoru je usnesení rady obce o jmenování vedoucího odboru obecního úřadu hmotněprávním předpokladem pro vznik pracovního poměru, přičemž projev vůle za zaměstnavatele navenek projeví tajemník (vedoucí úřadu) tím, že jmenování realizuje (provede).4) Podle druhého názoru jde o nesoulad ustanovení zákona o obcích a zákona o úřednících, a je třeba v případě jmenování vedoucích odborů obecního úřadu přednostně aplikovat ustanovení zákona o obcích, a jmenování tedy ponechat v působnosti rady obce.5)
Uvedené ustanovení zákona o obcích obsahuje dovětek, že rada obce jmenuje a odvolává vedoucí odboru na návrh tajemníka obecního úřadu.
„Jmenování do funkce nebo odvolání z funkce zaměstnance uvedeného v ustanovení § 102 odst. 2 písm. g) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, o němž rozhodla rada obce, není neplatné jen proto, že bylo provedeno bez návrhu tajemníka obecního úřadu.“
6) Nejvyšší soud v uvedeném rozsudku dále dovodil, že: „případný nedostatek návrhu tajemníka obecního úřadu (magistrátu) v tomto směru nemůže znamenat neplatnost takového rozhodnutí obecní rady (rady města). Smysl oprávnění tajemníka obecního úřadu (magistrátu) navrhovat jmenování a odvolání vedoucích odborů obecního úřadu (magistrátu) je v tom, že tajemník obecního úřadu (magistrátu), plní-li řádně svoji funkci, má nejvíce informací o tom, kdo by měl být jmenován či odvolán z funkce vedoucího odboru obecního úřadu (magistrátu). Samo toto (návrhové) oprávnění však nemůže popřít pravomoc obecní rady (rady města) rozhodovat o jmenování a odvolání vedoucích odborů obecního úřadu (magistrátu), zejména kdyby tajemník obecního úřadu (magistrátu) toto svoje oprávnění řádně nevykonával. Oprávnění tajemníka obecního úřadu (magistrátu) navrhovat obecní radě (radě města) jmenování a odvolání vedoucích odborů obecního úřadu (magistrátu) tak má povahu pouze procedurální (formální).“
V případě jmenování a odvolávání vedoucích odborů je nerozhodné, zda jde o úředníky ve smyslu zákona o úřednících, či ostatní zaměstnance (neúředníky) zařazené do obecného úřadu; ve všech případech bude o jejich jmenování a odvolání rozhodovat rada obce.
Dle § 35 odst. 1 písm. b) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), lze u vedoucích zaměstnanců sjednat zkušební dobu v délce šesti měsíců po sobě jdoucích ode dne vzniku pracovního poměru (jmenování na vedoucí pracovní místo). Sjednání zkušební doby není povinností, nýbrž pouze možností. Pakliže obec hodlá s nově jmenovaným vedoucím odboru sjednat zkušební dobu, s ohledem na skutečnost, že zkušební doba se sjednává dvoustranným právním jednáním, není možné sjednání zkušební doby přímo zahrnout do usnesení rady obce o jmenování vedoucího odboru. Rada obce by v tomto usnesení měla pověřit tajemníka obecního úřadu ke sjednání zkušební doby.7)
Zrušení pracovního poměru ve zkušební době je jeden ze způsobů zániku pracovního poměru zaměstnance. Nejde přitom o odvolání ve smyslu §102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích. Odvolání vedoucího odboru z funkce přísluší radě obce. Jelikož při zrušení pracovního poměru ve zkušební době dojde současně k zániku funkce, musí rada obce s tímto zrušením vyslovit souhlas. Samotné právní jednání obsahující zrušení pracovního poměru ve zkušební době provede tajemník obecního úřadu. Rada obce může vyslovit souhlas se zrušením pracovního poměru ve zkušební době také předem, když při jmenování vedoucího odboru svěří případné zrušení pracovního poměru ve zkušební době tajemníku obecního úřadu.8)
Pokud jde o odvolání vedoucího odboru, již bylo výše uvedeno, že je nerozhodné, zda jde o úředníka či neúředníka; vždy bude dána pravomoc rady obce. Rozdíl mezi těmito dvěma kategoriemi spočívá v možnostech, resp. důvodech odvolání z vedoucího pracovního místa. Bude-li vedoucí odboru úředníkem ve smyslu zákona o úřednících, lze jej z funkce odvolat jen z důvodů stanovených v § 12 zákona o úřednících,9) neboť zákon o úřednících je ve vztahu k zákoníku práce předpisem speciálním, který se použije přednostně. Pokud by rada obce odvolala vedoucího odboru z jiného než zákonem stanoveného důvodu, bylo by takovéto odvolání neplatné. Bude-li vedoucí odboru neúředníkem, jehož pracovněprávní vztah se v plném rozsahu řídí zákoníkem práce, může být z funkce odvolán z jakéhokoliv důvodu nebo i bez udání důvodu.
Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům interního auditu
Zvláštní
status
co do právního postavení a personálních pravomocí má útvar interního auditu podle zákona o finanční kontrole. Ustanovení § 28 odst. 1 zákona o finanční kontrole stanoví, že: „uvnitř orgánu veřejné správy zajišťuje interní audit funkčně nezávislý útvar, případně k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur.“
Dle § 29 odst. 1 zákona o finanční kontrole je útvar interního auditu přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od řídících výkonných struktur. V prostředí obcí je vedoucím orgánu veřejné správy starosta. Dle § 29 odst. 2 vedoucího útvaru interního auditu jmenuje a odvolává rada obce na návrh starosty; to platí i v případě určování pověřeného zaměstnance interního auditu. Nutno podotknout, že obce, které mají méně než 15 000 obyvatel, nemusí útvar interního auditu, případně pověřeného zaměstnance, ustavit, ale mohou nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření (§ 29 odst. 6 zákona o finanční kontrole).
Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům příspěvkových organizací
Specifickou personální pravomocí rady obce, která se však nedotýká zaměstnanců obce jako takové, ale jejich příspěvkových organizací, je jmenování a odvolání vedoucích (ředitelů) těchto příspěvkových organizací. Jde o tzv. vnější jmenování, neboť ředitelé jsou zaměstnanci příspěvkových organizací, nikoliv obce samotné, ovšem personální pravomoc vůči nim vykonává orgán zřizovatele (rada obce) stojící mimo strukturu zaměstnavatele (příspěvkové organizace). V případě, že není rada obce zřízena, vykonává tuto pravomoc starosta.
Poznámka:
Problematice pracovněprávních aspektů a vztahu zřizovatele a příspěvkové organizace se podrobně zabývá příspěvek DOBROZEMSKÝ, V. Právní úprava organizačních složek obce. Unes – účetnictví neziskového sektoru, 2017, roč. XV., č. 11/2017, s. 3–7.Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům organizačních složek
Obec, resp. zastupitelstvo obce, může zřizovat organizační složky obce [§ 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích]. Organizační složky nejsou samostatné právnické osoby, ale jsou pouhými útvary obce bez právní osobnosti. Zaměstnanci organizační složky jsou zaměstnanci zřizovatele, tj. obce, zařazení k výkonu práce do této organizační složky.10) Nejedná se tedy o úředníky ve smyslu zákona o úřednících, a nejde o zaměstnance, kteří by byli zařazeni do obecního úřadu. Dle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno plnit vůči organizačním složkám úkoly zřizovatele. Vedoucího organizační složky jmenuje rada obce. Úkoly zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích se zaměstnanci obce zařazenými do organizační složky plní starosta.
Není vyloučeno, aby starosta písemně pověřil tajemníka obecního úřadu k právním jednáním týkajících se pracovněprávních vztahů mezi obcí (jako zaměstnavatelem) a ostatními zaměstnanci obce (nezařazenými do obecního úřadu), tj. včetně zaměstnanců zařazených do organizačních složek obce.
Poznámka:
Problematice pracovněprávních aspektů a vztahu zřizovatele a organizační složky obce se podrobně zabývá příspěvek DOBROZEMSKÝ, V. Některé otázky právního postavení vedoucího příspěvkové organizace obce. Unes – účetnictví neziskového sektoru
, 2017, roč. XV., č. 6/2017, s. 3–7Personální pravomoc v obcích, kde rada není volena
Rada obce se dle § 99 odst. 3 věty třetí zákona o obcích nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů. V takovém případě vykonává její pravomoc starosta, nestanoví-li zákon o obcích jinak. V tomto případě však zákon jinak stanoví. Dle § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat starosta, jen není-li zřízena rada obce.
Starosta
Starosta dle § 103 odst. 1 zákona o obcích zastupuje obec navenek, tedy projevuje navenek (vůči třetím osobám) vůli, kterou v rámci obce vytvořil příslušný orgán (zastupitelstvo nebo rada obce).11) Starosta dále stojí v čele obecního úřadu (§ 109 odst. 1 věta druhá zákona o obcích), a to bez ohledu na skutečnost, zda je či není v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu.
Personální pravomoc ve vztahu k tajemníkovi obecního úřadu
Starosta disponuje významnými personálními pravomocemi vůči zaměstnancům obce, přičemž je možné rozlišovat několik situací a variant. Dle § 103 odst. 3 zákona o obcích starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů; bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné.
Pravomoc starosty jmenovat a odvolávat tajemníka obecního úřadu je vyhrazenou pravomocí starosty, což znamená, že si ji žádný orgán obce nemůže vyhradit, ani ji starosta nemůže jinému orgánu svěřit (delegovat).
Dle § 103 odst. 4 písm. i) zákona o obcích plní starosta obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči tajemníkovi obecního úřadu.
Tajemníka (stejně jako vedoucí úředníky) lze dle § 12 odst. 1 zákona o úřednících z funkce odvolat jen z těchto důvodů:
a)
pozbyl-li některý z předpokladů stanovených pro vznik pracovního poměru úředníka uvedených v § 4 zákona o úřednících (státní občan České republiky či fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt, způsobilá k právním úkonům, bezúhonná),
b)
porušil-li závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo dopustil-li se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců,12)
c)
neukončil-li vzdělávání vedoucích úředníků ve lhůtě dvou let ode dne, kdy začal vykonávat funkci vedoucího úředníka.
„Starosta může tajemníka obecního (městského) úřadu odvolat z funkce podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících, jen pro porušení těch zákonem stanovených povinností (z těch důvodů), s nimiž ředitel krajského úřadu vyslovil souhlas podle § 103 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.“
13) Zákon o obcích stanoví případy, ve kterých se funkce tajemníka obecního úřadu zřizuje obligatorně ze zákona. Těmi jsou obce s pověřeným obecním úřadem (tzv. obce II. typu) a v obcích s rozšířenou působností (tzv. obce III. typu). Ostatní obce (tzv. obce I. typu) mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu (§ 110 odst. 1 zákona o obcích). S ohledem na skutečnost, že zákon o obcích nesvěřuje pravomoc rozhodovat o zřízení funkce tajemníka obecního úřadu v ostatních obcích (
fakultativní
zřízení, tj. kde není zřizována ze zákona) žádnému orgánu obce, spadá zřízení této funkce do pravomoci rady obce v rámci tzv. zbytkové působnosti dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům obce
Není-li funkce tajemníka obecního úřadu zřízena a obsazena, plní jeho úkoly, tj. včetně výkonu personální pravomoci (plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů) vůči všem zaměstnancům obce starosta (§ 100 odst. 3 zákona o obcích). Může však dojít k situaci, kdy funkce tajemníka obecního úřadu je ze zákona zřízena, ovšem není fakticky obsazena (tj. stávající tajemník ve funkci rezignací, odvoláním či úmrtím skončil), nebo sice obsazena je, ovšem není fakticky vykonávána (například z důvodu dočasné pracovní neschopnosti osoby vykonávající funkci tajemníka). V případě, že není tajemník ustanoven, plní jeho úkoly v plném rozsahu starosta. Na to reaguje i § 2 odst. 8 zákona o úřednících, který stanoví:
„V obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta.“
Je-li v obci funkce tajemníka obecního úřadu zřízena a obsazena, plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu tajemník obecního úřadu [§ 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích], vůči ostatním zaměstnancům pak starosta.14)
Starosta tedy (vždy) vykonává personální pravomoc vůči dalším zaměstnancům obce (tj. nezařazeným do obecního úřadu). Může jít například o osoby vykonávající pro obec práci na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr – dohod o provedení práce či dohod o pracovní činnosti, o zaměstnance zařazené do obecní policie, organizačních složek a zvláštních orgánů obce. Pokud ovšem pracovní smlouvu či dohodu o provedení práce či dohodu o pracovní činnosti sjedná tajemník obecního úřadu (jako zaměstnavatel), bude dotyčný zaměstnanec spadat do počtu zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu stanovených radou obce [§ 102 odst. 2 písm. j) zákona o obcích] a půjde o zaměstnance zařazeného do obecního úřadu.
Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům zařazeným do obecní policie
Personální pravomoc může starostovi svědčit i vůči zaměstnancům zařazeným do obecní policie. Obecní policie je orgánem obce, který zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví zákon, zřizuje ji a ruší zastupitelstvo ve formě obecně závazné vyhlášky obce. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích vylučuje výkon zřizovatelské funkce radě obce. Dle § 3 odst. 1 zákona o obecní policii řídí obecní policii starosta nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem obce. Na návrh této osoby zastupitelstvo obce může pověřit plněním některých úkolů při řízení obecní policie určeného strážníka (typicky označován jako velitel, ředitel či vedoucí strážník).
Dle § 4 odst. 2 zákona o obecní policii jedná jménem obce v pracovněprávních vztazích čekatelů, strážníků a dalších zaměstnanců obce starosta nebo jiný člen zastupitelstva obce pověřený zastupitelstvem obce řídit obecní policii. Rada obce však může určenému strážníkovi svěřit pravomoc jednat v pracovněprávních vztazích čekatelů, strážníků a dalších zaměstnanců obce. Plněním některých úkolů při řízení obecní policie se rozumí nejen organizace činnosti strážníků ve stanoveném rozsahu a případné vystupování v pracovněprávních vztazích, ale též v rámci plnění dalších úkolů stanovených jinými orgány obce.
Obecní policii tvoří zaměstnanci obce zařazeni do obecní policie:
a)
čekatelé (zaměstnanec obce zařazený do obecní policie, který splňuje všechna kritéria jako strážník, s výjimkou toho, že doposud nesložil zkoušku z odborné způsobilosti, není držitelem osvědčení o splnění stanovených odborných předpokladů strážníka a nemůže tedy vykonávat povinnosti a oprávnění strážníka podle zákona),
b)
strážníci,
c)
další zaměstnanci.
Z výše uvedeného vyplývá, že nesvěří-li rada obce pravomoc jednat v pracovněprávních vztazích vůči všem zaměstnancům zařazeným do obecní policie určenému strážníkovi, vykonává tuto pravomoc starosta, případně pověřený člen zastupitelstva obce, v plném rozsahu.
Personální pravomoc ve vztahu k zaměstnancům zařazeným do zvláštních orgánů obce
Zvláštní orgány obce zřizuje v případech stanovených zvláštními zákony starosta,15) a to výlučně pro výkon přenesené působnosti, přičemž zároveň jmenuje a odvolává jejich členy (§ 106 odst. 1 zákona o obcích).
Tajemník obecního úřadu
Tajemník obecního úřadu je v souladu s § 110 odst. 2 zákona o obcích odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Dle § 110 odst. 4 písm. c) zákona o obcích stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, dle písm. d) plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Tajemník obecního úřadu je ve smyslu § 2 odst. 7 zákona o úřednících vedoucím úřadu. Tím se pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník (vedoucí zaměstnanec), který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu.
Personální pravomoc tajemníka obecního úřadu je zúžena pouze na zaměstnance obce zařazené do obecního úřadu. Tajemník obecního úřadu tedy nemá pravomoc jednat za obec v pracovněprávních vztazích vůči zaměstnancům obce nezařazeným do obecního úřadu, například zaměstnancům organizačních složek či obecní policie.
Stanovení celkového počtu zaměstnanců zařazených v obecním úřadu (tedy systemizace pracovních míst) je vyhrazeno radě obce, stejně jako stanovení jeho organizační struktury, tj. zřizování a zrušování odborů a oddělení obecního úřadu a stanovení rozdělení pravomocí v obecním úřadu. Tajemník obecního úřadu rozhoduje o výběru konkrétních osob na tato pracovní místa, tedy o jejich zařazování do obecního úřadu. Již bylo uvedeno výše, že vedoucí odborů obecního úřadu jmenuje a odvolává na návrh tajemníka obecního úřadu rada obce. Stanovení platu těmto osobám je ovšem v pravomoci tajemníka.
„Pravomoc rady obce stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a rozhodnout o organizačním řádu (organizační struktuře) obecního úřadu [§ 102 odst. 2 písm. j) a o) zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů], v sobě zahrnuje také zřizování a rušení jednotlivých pracovních míst v rámci organizační struktury obecního úřadu. Tajemníkovi obecního úřadu oprávnění k vydávání organizačních norem svěřeno není.“
16)Podle postavení zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu můžeme vydělit dvě skupiny zaměstnanců:
–
zaměstnanci v pracovním poměru podílející se na výkonu správních činností, tj. úředníci dle zákona o úřednících,
–
ostatní zaměstnanci (neúředníci), jejichž pracovněprávní vztahy se budou v plném rozsahu řídit zákoníkem práce. Půjde o zaměstnance, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce, nebo kteří výkon takových prací řídí (tzv. obslužné činnosti).
Od zařazení zaměstnanců do dané kategorie, resp. přesného vymezení skutečnosti, zda zaměstnanec obce je anebo není úředníkem, se odvíjí klíčové otázky jejich pracovněprávního postavení – povinnost zveřejnění veřejné výzvy nebo realizace výběrového řízení na pracovní místo úředníka před vznikem pracovního poměru, splnění zákonných předpokladů pro vznik pracovního poměru úředníka, doba trvání pracovního poměru, otázky povinného vzdělávání úředníků, další zákonem vymezené povinnosti úředníka, podmínky, za nichž může být vedoucí úředník odvolán z funkce apod.
Pokud jde o vedoucí oddělení, úseků či jiných útvarů a organizačních jednotek zřízených v obecním úřadu, tedy vedoucí zaměstnance ve smyslu § 11 zákoníku práce, tyto jmenuje a odvolává tajemník obecního úřadu bez
ingerence
jakéhokoliv jiného orgánu. V tomto případě se použije § 2 odst. 6 zákona o úřednících, který stanoví, že u vedoucích úředníků se zakládá pracovní poměr jmenováním, přičemž jmenování provede vedoucí úřadu.17)Tajemník obecního úřadu plně řídí personální činnost obecního úřadu a zabezpečuje též odborný rozvoj zaměstnanců, je oprávněn ukládat úkoly jednotlivým odborům, ale i zaměstnancům, obecního úřadu a kontrolovat jejich plnění, stanovit úkoly jednotlivým zaměstnancům zařazeným do obecního úřadu, ať už vedoucím nebo řadovým referentům, zařazovat zaměstnance k výkonu správních činností podle zákona o úřednících, a schvalovat plány vzdělávání úředníků.
Pověření výkonem funkce
V obci může nastat situace, kdy není funkce tajemníka obecního úřadu obsazena.18) Výkon funkce může skončit odvoláním, vzdáním se funkce či úmrtím osoby vykonávající funkci tajemníka. Je zřejmé, že po dobu, kdy není funkce tajemníka obsazena, je nutné zajistit plnění úkolů náležejících tajemníkovi. Pověření výkonem funkce tajemníka je institutem, který zákon o úřednících ani zákon o obcích nezná.19) Lze jej tak považovat za nepřípustné obcházení zákona, neboť
obligatorní
podmínkou pro jmenování do funkce tajemníka obecního úřadu je výběrové řízení provedené v souladu se zákonem o úřednících.Metodika ministerstva vnitra20) se k otázce zastupování tajemníka obecního úřadu po dobu jeho nepřítomnosti vyjadřuje takto:
„Zastoupení tajemníka po dobu jeho nepřítomnosti může být upraveno vnitřním předpisem rady obce, která je oprávněna vymezit zastupování tajemníka obecního úřadu v případě jeho nepřítomnosti na základě § 102 odst. 2 písm. f) ve spojení s § 102 odst. 2 písm. o) zákona o obcích [‚Radě obce je vyhrazeno: f) stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu (§ 109 odst. 2), o) schvalovat organizační řád obecního úřadu.‘]. Pokud vnitřní předpis rady obce zastoupení tajemníka po dobu jeho nepřítomnosti žádným způsobem neupravuje, je k určení osoby zastupující tajemníka v době jeho nepřítomnosti příslušný starosta, jakožto nadřízený tajemníka obecního úřadu. Starosta je též oprávněn uložit tajemníkovi, aby pověřil podřízeného vedoucího zaměstnance, který ho bude zastupovat po dobu pracovní neschopnosti, a zajistil tak funkčnost obecního úřadu v době plánované nepřítomnosti tajemníka.“
Dále je dovozeno, že tajemník obecního úřadu je oprávněn sám (aniž by k tomu musel být speciálně zmocněn), pověřit konkrétního zaměstnance, aby jej zastupoval po dobu jeho nepřítomnosti.21) Takový postup je však možný za situace, není-li vnitřním předpisem rady obce určen k zastupování tajemníka obecního úřadu jiný zaměstnanec.Není vyloučeno, aby v případě neobsazení funkce tajemníka obecního úřadu a výkonu jeho pravomoci starostou pověřil starosta některého z úředníků plněním některých úkolů vyplývajících z funkce tajemníka obecního úřadu:
„Východiskem úvah v tomto směru je skutečnost, že, není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven (o což se jedná v posuzovaném případě), plní jeho úkoly starosta [(§ 110 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Pro posledně uvedený případ, není-li v obci, kde je zřízena funkce tajemníka, tajemník ustanoven, ani zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ani zákon o úřednících nezakazují, aby starosta v rámci své pravomoci ‚pověřil‘ úředníka – zaměstnance obce – výkonem činností, které vykonává tajemník, a které by jinak vykonával sám. Toto ‚pověření‘ však samo o sobě nemá za následek zánik druhu práce, kterou úředník až dosud vykonával, neboť zákon s tímto ‚zastoupením‘ takový následek nespojuje. Ve skutečnosti nejde (nemůže jít) o změnu druhu práce jednostranným právním úkonem zaměstnavatele, neboť je vyloučeno, aby zaměstnavatel jen na základě svého rozhodnutí přiděloval zaměstnanci jinou práci, než je práce podle pracovní smlouvy [srov. § 38 odst. 1 písm. a) zák. práce].“
22)Lze uzavřít, že výše uvedený stav je pouze dočasný, řešící nutnost zajistit plnění úkolů, které jsou svěřeny tajemníkovi obecního úřadu. Zákon o úřednících neupravuje žádnou výjimku z povinnosti vyhlásit výběrové řízení v případech, pro něž je obsazení pracovního místa na základě výběrového řízení stanoveno. Z tohoto vyplývá, že není na uvážení starosty, zda a kdy výběrové řízení vyhlásí. Výběrové řízení musí být vyhlášeno bezodkladně. Jakékoli účelové odkládání vyhlášení výběrového řízení předepsaného zákonem o úřednících s tím, že vykonávání úkolů náležejících tajemníkovi obecního úřadu, který by měl být v souladu se zákonem vybrán na základě výběrového řízení, je dlouhodobě nahrazeno vykonáváním těchto úkolů osobou, která byla pouze „pověřena“ jejich vykonáváním, je nutné považovat za porušení zákona o úřednících územních samosprávných celků.23) Stejný závěr platí i ve vztahu k vedoucím úředníkům.
1) Ustanovení § 103 odst. 4 písm. b) zákon o obcích: starosta plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; ustanovení § 110 odst. 4 písm. d): tajemník obecního úřadu plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu; ustanovení § 102 odst. 2 písm. j): radě obce je vyhrazeno stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce.
2) Ministerstvo vnitra ČR.
Stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra č. 3/2016 – Postavení tajemníka obecního úřadu ve vztahu k orgánům obce.
Dostupné na: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/stanoviska-odk-2016.aspx.3) Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“), zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obecní policii“), zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“).
4) Na výše uvedenou situaci by bylo možné aplikovat obecný výklad o charakteru usnesení zastupitelstva či rady obce a projevu vůle obce navenek, který byl dovozen například v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007:
„Samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právní předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy, starostou…“
. Případně lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 10. 2003, sp. zn. 26 Cdo 1829/2002: „Rozhodování znamená vytváření vůle uvnitř (zda a jaký úkon učinit), zatímco právní jednání je projevení takto již vytvořené vůle navenek vůči třetím osobám s cílem založit, změnit nebo zrušit právní vztah.“
5) PONDĚLÍČKOVÁ, K., ŠŤASTNÝ, V. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016, s. 13.
6) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2005, sp. zn. 21 Cdo 1708/2004.
7) Seminář „Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků“, Praha, 3. 12. 2014, dostupné zde: https://www.institutpraha.cz/obj/obsah_fck/Seminare/seminar_312_prosinec_2014/Seminar_312_2002_odpovedi.pdf.
8)
Lze ukončit pracovní poměr vedoucího úředníka obecního úřadu zrušením ve zkušební době?
Dostupné zde: https://frankbold.org/poradna/kategorie/obce-a-kraje/dotaz/lze-ukoncit-pracovni-pomer-vedouciho-urednika-obecniho-uradu-zrusenim-ve-zkusebni-dobe.9) Blíže viz část tohoto příspěvku týkající se možnosti odvolání tajemníka obecního úřadu.
10) Ustanovení § 24 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech.
11) Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005:
„Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek; toto oprávnění přísluší výlučně starostovi.“
12) Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2009, sp. zn. 21 Cdo 2895/2008:
„Podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 312/2002 Sb. lze odvolat tajemníka z funkce, porušil-li závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo dopustil-li se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců, aniž by starosta obce byl povinen předtím upozornit tajemníka na možnost odvolání z funkce a dát mu možnost vytčené nedostatky v plnění zákonem stanovených povinností odstranit.“
13) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. 21 Cdo 2070/2012.
14) K tomuto závěru dospěla odborná literatura:
„tajemníkova pravomoc v tomto směru dopadá jen na zaměstnance obce zařazené do obecního úřadu (a) starosta by … měl plnit úkoly zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce nezařazeným do obecního úřadu i tehdy, pokud v obci tajemník obecního úřadu je.“
VEDRAL, J., PŠENIČKA, S. in VEDRAL, J., VÁŇA, L., BŘEŇ, J., PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 543.15) Neurčí-li speciální zákon, že daný orgán jmenuje rada obce, jako v případě povodňové komise zřizované dle zákona o vodách.
16) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 11. 2012, sp. zn. 21 Cdo 4521/2011.
17) PONDĚLÍČKOVÁ, K., ŠŤASTNÝ, V. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016, s. 13.
18) Vše zde uvedené ovšem platí i o neobsazení funkce vedoucího odboru obecního úřadu.
19) Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 23. 4. 1998, sp. zn. 2 Cdon 382/97:
„O jmenování zaměstnance do funkce ve smyslu ustanovení § 27 odst. 4 zák. práce jde nejen tehdy, jestliže zaměstnavatel svůj projev vůle takto označí. Za jmenování do funkce lze považovat též takový projev vůle zaměstnavatele, kterým zaměstnance ‚pověřuje‘ určitou funkcí (ať dočasně či trvale), jestliže je nepochybné, že nejde jen o zastupování jiného vedoucího zaměstnance (např. v době jeho nepřítomnosti), které vyplývá z vnitřních předpisů zaměstnavatele a které zaměstnavatel ‚pověřovací listinou‘ jen potvrzuje.“
20) Odbor veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra ČR.
Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 12 – Rada obce, starosta obce, tajemník obecního úřadu, podle právního stavu k 1. červenci 2016.
Dostupné zde: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.21) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 2014, sp. zn. 21 Cdo 164/2013.
22) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 3. 2014, sp. zn. 21 Cdo 164/2013.
23) Seminář „Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků“ Praha, 3. 12. 2014, dostupné zde: https://www.institutpraha.cz/obj/obsah_fck/Seminare/seminar_312_prosinec_2014/Seminar_312_2002_odpovedi.pdf.