Vnitřní kontrolní systém veřejných zakázek je jedním za základních prvků řádné správy subjektů veřejné správy. Zákon č. 320/2001 Sb. , o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZFK"), ho daným subjektům (z pohledu zákona č. 137/2006 Sb. , o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů [dále jen "ZVZ"]) veřejným zadavatelům ukládá zavést a udržovat.
Jak nastavit vnitřní kontrolní systém VZ* - veřejní zadavatelé I. část
Mgr.
Pavel
Bláha
Čtenáře jistě poněkud zarazí, že oblasti VZ používáme za základ ZFK. Je však třeba si uvědomit, že v případě ZFK jde o zákon obecný, který nastavuje pro subjekty veřejné sféry povinnosti v nakládání s veřejnými finančními prostředky. Pro účely tohoto příspěvku bude autor ZFK využívat jen v té nejnutnější míře proto, aby v něm nalezl základ pro konkretizaci kontrolního systému organizace na podmínky veřejných zakázek.
Připomeňme si pro začátek základní zásady ZFK: Dle § 3 ZFK:
Finanční kontrola
Finanční kontrola vykonávaná podle ZFK součástí systému finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky.
Tvoří ji mimo jiné:•
vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy podle § 25 až 31 ZFK. Ten se vztahuje na veškeré nakládání s veřejnými prostředky, tzn. i to nakládání, které se na základě výběrových řízení dle ZVZ.
Vnitřní kontrolní systém zahrnuje
a)
Finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy (tzv. řídící kontrola) při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření.
b)
Organizačně oddělené a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací (tzv. interní audit).
Dle § 4 ZFK je uloženo veřejným subjektům jako hlavní cíl finanční kontroly prověřovat:
a)
Dodržování:
*
právních předpisů
(tzn. pro výběrová řízení ZVZ, interních norem pro zakázky malého rozsahu a příslušných metodik pro VZ zadávané např. v rámci programového financování za zdrojů EU) a*
opatření přijatých orgány veřejné správy
v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány (tzn. z pohledu VZ i konkrétní postupy zadavatele pří přípravě výběrového řízení a v průběhu jednotlivých druhů výběrových řízení).b)
Zajištění ochrany veřejných prostředků
proti:
*
rizikům
(tzn. z pohledu ZVZ zajistit, aby soutěž měla ošetřena rizika - zadavatel je cíleně v procesu VZ vyhledával, analyzoval, hodnotil, přijímal k nim odpovídající řešení a uvedl je do praktických postupů zadavatele),*
nesrovnalostem
(tzn., aby zadavatel zajistil, že náklady v důsledku veřejné zakázky vzniklé byly plně uznatelné a nebylo potřeba je v opravném řízení vracet nebo financovat jiným způsobem - z národních prostředků v případě VZ zadávaných na plnění např. v rámci operačních programů EU) nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů,*
nehospodárným, neúčetným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky
- dále i kritéria "3E",
tzn., už při zadávání VZ do zadávací dokumentace nebo výzvy nadefinovat předmět VZ, podmínky předmětu VZ na hodnotící kritéria tak, aby byl naplněn účel zamýšlený VZ. a.
Aby tento účel by v souladu s cíli a záměry konkrétního veřejného zadavatele - např. střed nědobým výhledem hospodaření u obcí a měst =
Účelnost.
b.
Aby bylo poptáváno a vysoutěženo plnění, které bude znamenat co nejnižší výdej z ve řejných prostředků =
Hospodárnost.
c.
Aby vysoutěžené plnění odpovídalo co nejvý stižněji požadavkům veřejného zadavatele. Např. aby případně hodnotící kritéria byla sta novena pro ekonomickou výhodnost nabídky - - tzn. nesoutěžit jen o cenu, ale i např. o ná sledné provozní náklady =
Efektivnost.
*
trestnou činností
(tzn. zamezení takového chování veřejného zadavatele, které by mohlo být z hlediska zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, označeno jako naplňující podstatu některého z trestných činů).c)
Včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy
o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly (tzn., aby vrcholový představitel zadavatele byl v každém okamžiku přípravy a průběhu výběrového řízení informován o všech podstatných skutečnostech veřejné zakázky, aby jednání a postupy zadavatele vždy schválil. A dále, aby bylo prostřednictvím veřejné soutěže dosaženo nasmlouvaného plnění v množství, čase i kvalitě + aby vše bylo řádně promítnuto do účetnictví organizace veřejného sektoru).d)
Hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy
[pro VZ obecně vysvětleno viz písm. b) -ochrana proti rizikům, nehospodámému, neúčelnému a neefektivnímu nakládání s veřejnými prostředky]. ZFK stanoví povinnost zadavatele pro případ, že kritéria pro hodnocení "3E" nejsou stanovena právními předpisy, technickými nebo jinými normami, musí být předem stanovena vedoucím orgánu veřejné správy a to na základě objektivně zjištěných skutečností (tzn., zadavatel musí posoudit požadované plnění, zda se na jeho předmět vztahují obecné a prováděcí právní předpisy, technické či jiné normy, požadavky programů EU... a na ně v zadávacích podmínkách odkázat, nebo je uvést. Pokud tyto normy uvedeny nejsou, musí zadavatel přesně v předmětu VZ a ostatních zadávacích dokumentech přesně, jasně a nezpochybnitelně požadované plnění specifikovat).Za orgán veřejné správy ZFK v § 2 považuje dle písm. a):
*
organizační složku státu, která je účetní jednotkou (podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupováním v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů) státní příspěvkovou organizaci, státní fond;
*
územní samosprávný celek, městskou část hlavního města Prahy, příspěvkovou organizaci územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jinou právnickou osobu zřízenou k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnickou osobu zřízenou na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaříš veřejnými prostředky.
Za
veřejné finance považuje ZFK
v § 2 písm. f veřejné příjmy a veřejné výdaje*
v případě veřejných výdajů jde dle ZFK § 2 písm. i) o výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených jako orgán veřejné správy, z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy. (Tzn. z pohledu VZ jde vždy u veřejných subjektů o veřejné výdaje bez ohledu na to, zda jsou financovány z rozpočtu ČR, z rozpočtu obcí, měst, krajů nebo hlavního města Prahy případně jsou financovány z EU nebo na základě jiných sjednaných mezinárodních smluv - např. smlouva s Norským královstvím.)
Dále v § 2 ZFK specifikuje:
*
písm. I)
správnost
finanční a majetkové operace - její soulad s právními předpisy a dosažení optimálního vztahu mezi její hospodárností, účelností a efektivností,*
písm. m)
hospodárnost
- takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů,*
písm. n)
efektivnost
- takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění,*
písm. o)
účelnost
- takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.To by k ZVK jako úvod stačilo, i když v textu o něm ještě zmínky nalezneme. Pojďme se dále podívat na souvislosti ZFK se ZVZ.
Souvislosti ZFK a ZVZ
Veřejní zadavatelé
Předmětem
úpravy ZVZ jsou mimo jiné
postupy při zadávání
[tzn. viz § 17 písm. m) pojem zadávání VZ - dále v textu vysvětleno] VZ. Uvedené postupy musí dodržovat subjekty, které jsou uvedeny v § 2 odst. 2 ZVZ jako tzv. zadavatelé.Pro náš účel jsou důležití ti, které rovněž postihne ZFK. Konkrétně jde o tzv.
veřejné zadavatele,
kterými jsou:a)
Česká republika
(Tzn. všechny subjekty, které jsou vymezeny ve specifickém zákoně č. 219/2000 Sb., o hospodaření České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (tzv. organizační složky státu a jiné subjekty řízené dle tohoto zákona);b)
státní příspěvkové organizace;
c)
územní samosprávné celky
[tzn. města a obce dle zákona č. 228/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kraje dle zákona č. 229/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a hlavní město Praha dle zákona č. 231/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů] nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek;d)
jiná právnická osoba,
pokud *
byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a
*
je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.
(Např. jde o společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti, příspěvkové organizace... např. technické služba měst, podniky bytového hospodářství měst.)
Průniky mezi ZFK a ZVZ; druhy zadavatelů, kteří mají povinnost vytvářet vnitřní kontrolní systém na úseku VZ
Pokud si laskavý čtenář uvědomí předchozí část příspěvku s tématem ZFK, zjistí závaznost ZVZ pro stejné subjekty, jaké jmenuje ZFK.
Všechny subjekty výše uvedené jako veřejní zadavatelé jsou zároveň povinovány dodržovat ZFK, a tudíž vytvářet vnitřní kontrolní systém mimo jiné pro oblast VZ. Jsou tak povinování samy jej zavést a udržovat a zajistit, aby i jimi zřízené subjekty zavedly též svůj systém, který bude odpovídat ZFK. Když se podíváme do důvodové zprávy k ZVZ, zjistíme, že soutěž (výběr dodavatelů - postup dle ZVZ) je formou, která má, mimo jiné i veřejnému zadavateli přinést co nejvýhodnější nabídky a tudíž dosáhnout efektivnosti, účelnost a hospodárnosti.
Dotovaný zadavatel
Krom veřejných zadavatelů v § 2 odst. 5 ZVZ nalezneme kategorii tzv.
dotovaného zadavatele.
Ten postupuje pouze při zadávání VZ
podle ustanovení ZVZ platných pro veřejného zadavatele. Dotovaný zadavatel nepostupuje podle ustanovení ZVZ v případě zadávání veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti. Za dotovaného zadavatele nepovažuje dodavatel, kterému byla veřejným zadavatelem zadána veřejná zakázka. Pro dotovaného zadavatele z toho plyne, že pokud mu nějaký jiný obecný právní předpis, podmínky dotace
, či např. metodika nějakého programu EU uloží vytvořit kontrolní systém pro hospodaření s veřejnými prostředky, musí tak i pro výdaje prostřednictvím veřejné zakázky učinit. Jinak postupuje dle svých vnitřních organizačních a pracovních zásad.ZVZ zmiňuje i jiné druhy zadavatelů, na ně se však nevztahuje ZFK, a proto se jimi v tomto příspěvku nebudeme zabývat.
Pojmy v oblasti VZ a jejich vazba na vytvoření vnitřního kontrolního systému dle ZFK
Pro účely kontrolního systému je
důležitý pojem zadávání veřejné zakázky.
Podívejme se na definici § 17 písm. m) ZVZ. Ten charakterizuje zadávání veřejné zakázky jako:•
Závazný postup zadavatele podle ZVZ v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení. Zadáváním se rozumí i postup zadavatele směřující k zadání veřejné zakázky v dynamickém nákupním systému, a řízení, ve kterém veřejný zadavatel zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy.
(Tzn. pro veřejného zadavatele a i dotovaného zadavatele, pokud je mu to uloženo vytvářet v rámci závazných postupů dle ZVZ vnitřní kontrolní systém dle ZFK. Ovšem vnitřní kontrolní systém veřejného zadavatele by neměl pokrýt pouze proces zadávání od vyhlášení veřejné soutěže po uzavření smlouvy. Měl by zahrnout i fázi přípravnou pro zadání zakázky i následné plnění dle sjednaných smluv.)
Z pojmu zadávání a charakteru zadavatelů si můžeme dovodit, že i dotovaní zadavatelé by měli mít nějakou verzi vnitřního kontrolního systému alespoň pro oblast VZ zavedenu, i když požadavek na to není tak striktní. Striktnost mohou pro dotované zadavatele přinést např. předpisy EU, resp. závazné normy jednotlivých programů, při čerpání z fondů EU. Příslušné metodiky pro ně stanoví povinnost dodržovat závazná pravidla pro plnění zajišťovaná prostřednictvím VZ.
Pro vnitřní kontrolní systém VZ je důležité uvědomit si, co vlastně ZVZ za veřejnou zakázku považuje. Definici i obsah nejdeme v § 7 odst. 1 ZVZ. V tomto pojetí se za veřejnou zakázku považuje plnění, které:
*
má charakter dodávky, stavební práce nebo služby
*
na základě písemné smlouvy; za písemnou úpravu smlouvy je považována i písemná objednávka, ke které je od dodavatele vydán písemný příslib plnění, za toto plnění zadavatel dodavateli zaplatí.
Z výše uvedeného lze vyvodit následující závěry:
1.
V případě hotovostního plnění (byť by jejím předmětem byla dodávka, služba nebo stavební práce) se nejedná o veřejnou zakázku. Tzn., zadavatel nepostupuje postupy dle ZVZ, i když kontrolní systém minimálně dle ZFK by si nastavit měl.
2.
Bezhotovostní plnění, která mají charakter úplatné písemné smlouvy, nelze zadat bez výběrového řízení "z ruky", ale musí u nich proběhnout nějaká forma soutěže nebo výběru v intencích ZVZ, nebo pro zakázky malého rozsahu dle vnitřních směrnic přijatých v intencích § 6 dost. 1 ZVZ, nebo pro prostředky EU v intencích příslušných metodických pokynů.
3.
Vnitřní kontrolní systém veřejného zadavatele by měl být specifický dle druhů výběrových řízení a podle limitu VZ (zakázky nadlimitní, podlimitní nebo zakázky malého rozsahu). V každém případě by měl pokrýt celý proces od záměru zadat zakázku, přes vyhlášení a zveřejnění zadávacího řízení a jeho dokumentace, průběh výběrového řízení až po uzavření smlouvy. Zde by ovšem neměl přestat fungovat. Naopak by měl dohlédnout, zda plnění probíhá přesně dle sjednaných podmínek, a dále dohlédnout i na to, že případné změny a dodatky v plnění budou, pokud tomu odpovídá jejich charakter znovu správným způsobem soutěženy.
4.
Vnitřní kontrolní systém VZ by měl být budován na základě provedené analýzy rizik, která mohou nastat v procesu VZ. Na identifikovaná, analyzovaná a vyhodnocená rizika by měl reagovat odpovídajícími projevy kontrolního systému. Systém by měl být uveden v život a neustále prověřován (odpovědnými zaměstnanci) a monitorován (např. prostřednictvím služby interního auditu organizace). Zjištěné nedostatky by měly být předmětem úpravy nebo změny vnitřního kontrolního systému.
5.
Pro účely vnitřního kontrolního systému VZ je nutné si uvědomit, že i v případě VZ veřejný zadavatel na kládá s veřejnými finančními prostředky. Za ně ZVZ považuje:
*
dotace
poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtů obcí a krajů, státních fondů,*
dotace
z rozpočtů regionální rady regionu soudržnosti,*
prostředky nebo granty přidělené podle zvláštního právního předpisu,
*
granty Evropské unie, nebo
*
dotace
, příspěvky a podpory poskytnuté z veřejných rozpočtů a jiných peněžních fondů cizího státu s výjimkou peněžních fondů spravovaných podnikatelskými subjekty se sídlem nebo bydlištěm v zahraničí.6.
Pro vnitřní kontrolní systém organizace je zásadní, aby vycházel z obecných právních předpisů, metodik, investičních záměrů..., které se vztahují na předmět VZ, a aby zajistil i jejich plné respektování v přípravě zakázky, tak i v průběhu výběrového řízení, při uzavření smlouvy a i při praktickém plnění VZ.
7.
Vnitřní kontrolní systém musí být přizpůsoben konkrétnímu veřejnému zadavateli VZ.
8.
Vnitřní kontrolní systém veřejného zadavatele VZ musí vycházet ze schválených záměrů (které byly předem analyzovány, parametrizovány, které zahrnou všechna spolusouvisející plnění = cíle), musí zajistit celý proces veřejné soutěže a zároveň kontrolovat, zda původně ve schváleném záměru zamýšlené plnění bylo v množství, kvalitě a čase skutečně dodáno.
O čem by měl mít zadavatel jasno před započetím zadávání VZ
*
O cíli VZ,
který má být zakázkou zajištěn a o souvisejících skutečnostech. Např. v případě zakázky na služby rekvalifikačních zařízení od zadavatele úřadu práce. Prostřednictvím rekvalifikací zvýšit zaměstna-telnost evidovaných nezaměstnaných. Konkrétní potřeba musí vycházet ze znalostí stavu a vývoje nezaměstnanosti v obvodu úřadu práce. Dále musí zohlednit aktuální stav vývoje nezaměstnanosti a potřeby trhu práce.)*
O předpokládané hodnotě VZ
na dobu realizace VZ (Nutno zohlednit: Předpokládaný objem financí; Zdroje financování a souvislosti jejich přidělení, resp. zda je možnost vázání uvedených finančních prostředků.) - nutné z hlediska volby druhu výběrového řízení s ohledem na limit VZ.*
O předmětu a všech podmínkách plnění VZ
(právní, normativní, místní, časové, kvalitativní, provozní, objemové souvislosti...) - i ve vazbě na další postup. Jde o to stanovit: Co zadavatel požaduje a za jakých podmínek hodlá veřejnou zakázku realizovat.
*
O požadavcích zadavatele na úplnost nabídky
- V jakém rozsahu má zadavateli být nabídka podá na (pouze předmětem zakázky odůvodněný rozsah)*
O požadavcích zadavatele na kvalifikaci dodava telů a způsob jejího prokázání
- zadavatel tu vy mezuje charakter dodavatele (s ohledem na jeho zá kladní, profesní, ekonomickou a popř. technickou způsobilost), které by dodavatel měl splnit, aby jako dodavatel byl zadavatelem shledán jako kvalifikova ný pro plnění VZ.*
O prakticky použitelném způsobu hodnocení nabídek zadavatelem
- hodnotící kritéria
*
buď pouze nejnižší nabídková cena
*
nebo tzv. ekonomická výhodnost nabídky (Obsahuje vždy jako jedno z dílčích hodnotících kritérií výši nabídkové ceny a dále další dílčí hodnotící kritéria odůvodněná druhem nebo složitostí VZ. Zadavatel musí stanovit jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím jejich váhu).
*
O místě a lhůtě podání nabídek.
Jedná se o určení konkrétní časově ohraničené lhůty pro podání nabídek. Zadavatel zároveň specifikuje přesné místo podání nabídek (adresa, mailová adresa pro nabídky podané elektronicky a podací místo pro nabídky podané doručením).*
O úloze, rozsahu závaznosti a odpovědnosti, pomoci právní nebo poradenské služby,
pokud ji zadavatel hodlá a může pro účely veřejné zakázky využít.*
O všech dalších souvislostech VZ
- Protože obsah vyhlášení VZ (oznámení, výzva...) a závaznost zadávací dokumentace (včetně jejích příloh) je podkladem pro sjednání smlouvy, jejíž obsah nelze zásadním způsobem změnit. Pro zadavatele platí princip "co a v jakém rozsahu si zadá a vysoutěží, to následně musí v daném rámci i realizovat".Výše uvedeným oblastem by měl zadavatel v přípravné fázi věnovat zásadní pozornost, a to formou kvalifikovaných rozhodnutí a stanovisek, protože mu to může výrazným způsobem pomoci předcházet významným nesprávnostem při zadávání veřejných zakázek.
Identifikace rizik v procesu veřejné zakázky
Pro účely identifikace rizik bude jako praktický podklad využita nadlimitní veřejná zakázky zadaná v otevřeném řízení. Obdobně by zadavatel měl přistupovat k analýze rizik i u jiných druhů výběrových řízení.
Schéma na další straně.
