Celní zákon a jeho novela, 1. část

Celní zákon je ve vztahu k zákonu č. 280/2009 Sb., daňový řád, dále jen „Daňový řád“, zvláštní právní úpravou, . Vztah Celního zákona k Daňovému řádu (zákon č. 280/2009 Sb.) je, s účinností Daňového řádu od 1. 1. 2011, ve srovnání s nyní již derogovaným Zákonem o správě daní a poplatků (zákon č. 337/1992 Sb., účinný do 31. 12. 2010, dále jen „ZSDP“), konstituován poněkud odlišným způsobem. Je tomu tak s ohledem na rozdíl v legislativním pojmu „daň“, když podle ustanovení § 2 odst. 3 Daňového řádu se daní rozumí i clo coby peněžité plnění. Z hlediska pojmu „daň“ tak podle stávající právní úpravy daní rozumíme, explicitně, i clo, spravované celními orgány, což zakládá působnost Daňového řádu při výkonu celnictví všude tam, kde nelze uplatnit zvláštní právní úpravu (např. Celní zákon). Dosavadní právní úprava - nastavená prostřednictvím ZSDP - takto nastavena nebyla, když příslušná právní norma (§ 1 ZSDP - srov. definici správy daně a daně coby příjmu odváděného toliko v rámci České republiky) neumožňovala clo podřadit pod pojem daň - nutno vzít v úvahu, že clo bylo a je z titulu ustanovení čl. 269 Smlouvy o založení Evropského společenství a rozhodnutí Rady ze dne 29. 9. 2000 o systému vlastních zdrojů Evropských společenství příjmem rozpočtu Evropské unie³.

V některých ustanoveních Celního zákona byl v souvislosti s účinností Daňového řádu nahrazen odkaz na ZSDP odkazem právě na Daňový řád - např. v § 29a (povinnost mlčenlivosti o skutečnostech, s nimiž se celník seznámil v průběhu služby).

V ustanovení § 127 odst. 1, které upravuje kontrolu po propuštění zboží, resp. kontrolu správnosti celního prohlášení, které bylo na předmětné zboží podáno, Celní zákon po novele odkazuje, stran pravomocí kontrolujícího celního orgánu a práv a povinností kontrolovaných osob, na Daňový řád.

Rozšířením ustanovení § 29a celního zákona o odstavce 4 a 5 dochází k rozšíření zákonem specifikovaného okruhu „povinností“ celních orgánů (tedy nikoliv oprávnění), a to zákonným zmocněním ke sdílení a předávání informací, získaných a spravovaných celními orgány, ostatním orgánům veřejné moci. Zde se mi jako problematické jeví, že hypotéza, nezbytná pro naplnění dispozice (tedy naplnění kritérií pro předání informací spravovaných celními orgány dalším institucím) právní normy § 29a odst. 4 a odst. 5 Celního zákona po provedené novele, je stanovena příliš vágně a neurčitě, což dle mého názoru zvětšuje prostor pro zneužívání tohoto institutu celními orgány v míře vyšší než nezbytně nutné. K tomu srov. dikci § 29 a odst. 4 a odst. 5 Celního zákona , či

V ustanovení § 30 odst. 1 Celního zákona je novelou rozšířen okruh osob, od nichž jsou celní orgány oprávněny požadovat potřebná vysvětlení - nyní lze podání vysvětlení požadovat (zde je vhodné doplnit, s ohledem na ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že legální možnost provádění celního dohledu je striktně vázána na existenci zboží, které celnímu dohledu podléhá - - Celní Společenství, kde je vymezeno, kdy může zboží celnímu dohledu podléhat a tedy kdy lze celní dohled vykonávat).

Novelou ustanovení § 32 odst. 1 Celního zákona, které upravuje možnost celními orgány, došlo, prostřednictvím zákona č. 104/2011 Sb. [], . Ustanovení § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona opravňuje celníka k zajištění osoby (resp. k omezení svobodného pohybu a pobytu dotčené osoby), Omezit osobní svobodu člověka zajištěním osoby dle § 32 Celního zákona lze až na 24 hodin. Jedná se, dle mého přesvědčení, při stávající formulaci hypotézy právní normy - § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona, o právní normu protiústavní, jsoucí v přímém rozporu s ustanovením čl. 1 Ústavy a čl. 8 Listiny základních práv a svobod. Osobní svoboda člověka a garance její ochrany veřejnou mocí je zcela esenciálním znakem právního a demokratického státu. (státní moci) až na 24 hodin (byť ve spojení s nutností existence důvodné obavy, že zajišťovaná osoba bude v protiprávním jednání pokračovat či mařit objasnění skutku), (srov. dosavadní právní úpravu - § 32 odst. 1 písm. d) celního zákona, která vyžadovala přistižení osoby při jednání, které má znaky správního deliktu -i taková právní úprava však byla dle mého názoru z hlediska povinnosti státní moci respektovat lidská práva a základní svobody problematická), , dle mého názoru, rozhodně . Je nutno si uvědomit, že předmětná právní úprava je v oblasti veřejného práva součástí odvětví práva správního, nikoliv práva trestního, kdy trestní právo plní svoji funkci coby . V případě § 32 odst. 1 písm. d) celního zákona, při stávající formulaci dotčené právní normy, podle mého názoru nelze vůbec hovořit o legitimitě omezení osobní svobody, kterou zakládá Listina základních práv a svobod v čl. 8. Obdobnou právní úpravu, srovnatelnou s novelizovaným § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona, stran oprávnění státní moci omezit svobodu člověka, bez přivolení soudce, primárně toliko na základě podezření ze spáchání správního deliktu, nenalezneme např. ani v zákoně č. 273/2008 Sb. (Zákon o Policii České republiky) - srov. § 26 zákona č. 273/2008 Sb. - za problematickou z hlediska ochrany lidských práv a základních svobod však považuji i tuto právní úpravu, obsaženou v zákoně o Policii České republiky. Jestliže oprávnění státní moci omezit osobní svobodu člověka v nyní předestřeném případě, na základě § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona, je založeno primárně na osoby (v celním zákoně nyní není specifikováno ani to, že se musí jednat o důvodné podezření), vyvozeném celními orgány ze spáchání správního deliktu, pak stávající gramatická formulace právní normy - § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona zakládá značnou možnost svévole celních orgánů při její aplikaci s důsledkem (zákonem posvěceného) porušování lidských práv a základních svobod. Zde je namístě pozastavit se nad důvodovou zprávou vládního návrhu novely § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona, kde je k tak zásadní změně dotčené právní normy uvedeno pouze, cituji: ⁴. Je patrné, že důvodová zpráva k novele předmětného ustanovení Celního zákona ani v nejmenším nepředestírá racionální důvody provedené novelizace § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona stran oprávnění celníka zajistit osobu na základě podezření ze spáchání ze správního deliktu a citované vládní zdůvodnění navrhované (a následně provedené) legislativní změny je zcela nelogické a nesmyslné, vzhledem k dikci (předchozí a stávající) dotčené právní normy, když zákonodárce zde k vládnímu návrhu zcela pozměnil hypotézu právní normy § 32 odst. 1 písm. d) Celního zákona, kdy pro omezení svobody osoby celním orgánem nyní primárně postačí, aby byla ona osoba celníkem podezřelá ze spáchání správního deliktu, zatímco předchozí právní úprava vyžadovala přistižení osoby při jednání, jež má znaky správního deliktu -rozdíl zde je pro dopad na legitimní ochranu základních lidských práv a svobod zjevně zásadní a negativní.

Významným způsobem byl v rámci novely změněn i § 33d Celního zákona, upravující používání tzv. celními orgány. Novelou zde došlo k odstranění zákonného omezení možnosti používat zabezpečovací techniku, coby podpůrný, skrytě používaný operativně pátrací prostředek, když v přechozí právní úpravě bylo v § 33d Celního zákona uvedeno, že , přičemž ve stávající právní úpravě již citované omezení chybí. I když ochrana lidských práv a základních svobod je fundamentálně zaručena základními ústavními zákony, především Ústavou a Listinou základních práv a svobod, lze předmětnou změnu právní úpravy vnímat negativně, jako ústup od zákonného modelu, jenž explicitně garantuje ochranu základních práv a svobod a princip omezené vlády. Přitom z důvodové zprávy vládního návrhu novely předmětné právní úpravy ze dne 6. 10. 2010 není patrné, proč k odstranění výše citovaného zákonného omezení užívání podpůrných operativně pátracích prostředků došlo.

Změny ve smyslu posílení pravomocí celních orgánů v rámci novely doznalo i ustanovení § 34 Celního zákona - , když došlo k rozšíření okruhu osob, u nichž je celník oprávněn k provedení osobní prohlídky za účelem přesvědčení se, zda osoba má u sebe zbraň, kterou by mohla neoprávněně použít k násilí či k pohrůžce násilím, a zbraň odebrat. Na rozdíl od předchozí právní úpravy došlo k obecnějšímu vymezení osob povinných strpět osobní prohlídku a odebrání zbraně prostřednictvím § 34 odst. 1 písm. e) Celního zákona. Nově jsou povinny úkon celníka strpět osoby, u kterých je prováděna kontrola celními orgány podle právních předpisů patřících do působnosti celních orgánů a dále je po novele explicitně stanoveno, že prohlídce a případnému odebrání zbraně je povinna podrobit se osoba, která se k celnímu orgánu dostavila k podání vysvětlení [§ 34 odst. 1 písm. f) Celního zákona]. Zde je dobré připomenout, že komentovaná právní úprava se vztahuje nikoliv pouze ke zbraním palným či chladným (sečné a bodné), nýbrž zbraní je pro účel aplikace § 34 Celního zákona třeba rozumět jakoukoliv věc, která může učinit útok vůči tělu důraznějším. Na úvaze každého čtenáře pak je posouzení, zda je předmětná právní úprava adekvátní a přiměřená. Osobně se domnívám, že nikoliv. Za zmínku stojí skutečnost, že ani v případě novely § 34 Celního zákona stran rozšíření okruhu osob, povinných strpět osobní prohlídku provedenou celníkem a případné odebrání věci, kterou je možno označit za zbraň, není změna právní úpravy v důvodové zprávě vládního návrhu novely Celního zákona zdůvodněna.

I prostřednictvím § 36b Celního zákona došlo novelou k rozšíření pravomocí celních orgánů. Jedná se o právní normu, která nebyla do novely celního zákona součástí právní úpravy. Právní normu obdobného charakteru (§ 69) obsahuje i zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Dotčená právní norma - § 36b Celního zákona - (fyzickým a právnickým osobám) , či policejní operativy (jde zpravidla o utajené prostředky, které se využívají skrytě, je tedy možno použít příměr „špehování lidí“), ještě - a to je velmi podstatné, neboť . Ustanovení § 12 odst. 2 trestního řádu (zákon č. 141/1961 Sb.) zakládá celním orgánům orgánu činného v trestním řízení - ve vztahu k vymezeným trestným činům, které jsou uvedeny v trestním zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.). Jde o trestné činy jako např. zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby - § 240 TZ, porušení předpisů o oběhu zboží ve styku s cizinou - § 261 TZ či porušení práv k ochranné známce a jiným označením - § 268 TZ (zde prezentovaný výčet je pouze demonstrativní). Trestní řád, coby procesní právní předpis, upravující trestní řízení, definuje v § 158b tři kategorie operativně pátracích prostředků, a to předstíraný převod, a použití agenta. trestního řádu, který v souladu s čl. 7, 9 a 10 Listiny základních práv a svobod reguluje užívání operativně pátracích prostředků státní mocí, je velmi důležitá z hlediska zajištění ochrany lidských práv a základních svobod a z hlediska zachování zásad přiměřenosti a proporcionality při používání operativně pátracích prostředků státní mocí. Trestní řád, prostřednictvím § 158d odst. 3, garantuje ochranu lidských práv a základních svobod, když stanoví Zneužívání operativně pátracích prostředků, resp. zneužívání pravomocí státní moci obecně trestní řád do značné míry zabraňuje tím, že v trestním řízení lze uplatnit pouze takové důkazy, které nebyly získány v rozporu s trestním řádem a dále tím, že zajišťuje dozor nad zákonností trestního řízení dohledem ze strany soustavy státních zastupitelství (v přípravném trestním řízení) a soudů (v úseku trestního řízení od podání obžaloby).⁵ Zde je nutno poznamenat, že trestní řád vymezuje vlastní působnost stran definice jednotlivých úseků trestního řízení prostřednictvím § 12 odst. 10, resp. začátek trestního řízení prostřednictvím § 158 odst. 3, tedy lze říci, že trestní řízení je zahájeno sepsáním záznamu policejním orgánem o zahájení úkonů trestního řízení. Tímto okamžikem je založena taktéž působnost státního zástupce, jenž je vázán právní povinností zajistit zákonnost trestního řízení. Působnost státního zástupce by tak měla garantovat zpětnou vazbu a znemožnit zneužívání pravomocí ze strany policejních orgánů. Komentovaná právní norma - § 36b Celního zákona, resp. z ní vycházející oprávnění celních orgánů, jsou, ze své podstaty, zcela mimo ingerenci trestního řádu, což znamená, že (byť podpůrných, když podpůrné operativně pátrací prostředky, k jejichž užívání se § 36b Celního zákona vztahuje, nezahrnují např. sledování osob a věcí, tedy např. odposlech telekomunikačního provozu) na základě § 36b Celního zákona (tedy „špehování lidí“) , (např. prostřednictvím informátora) a pouze samotné celní orgány kontrolují v případě aplikace § 36b Celního zákona svoji vlastní činnost. § 36b odst. 1 Celního zákona zní: Ustanovení § 36b odst. 2 Celního zákona zní: Je zde namístě zmínit důvodovou zprávu vládního návrhu včlenění § 36b do Celního zákona, v níž je uvedeno, cituji: ⁶ Z citovaného je patrné, že zdůvodnění vládního návrhu § 36b Celního zákona (zpracované pravděpodobně Generálním ředitelstvím cel) je nelogické a nesmyslné, když v důvodové zprávě je uvedeno, že se navrhuje vložit , přitom však aplikace § 36b Celního zákona je, již svojí dikcí, zcela mimo působnost trestního řádu a trestního řízení, s trestním řízením nikterak nesouvisí (na rozdíl od ustanovení § 33b Celního zákona), a vztahuje se k postupům celních orgánů, nacházejícím se v postavení policejního orgánu (orgánu činného v trestním řízení), které probíhají ještě před zahájením úkonů trestního řízení. Je namístě, ve vztahu k citované argumentaci uplatněné v důvodové zprávě k § 36b Celního zákona, položit otázku, jak mohou být úkony celního orgánu v postavení policejního orgánu, realizované na základě celního zákona, prováděny tak, aby se týkaly ad 1) a současně byly realizovány ad 2) V případě § 36b Celního zákona nelze hovořit o zpětné vazbě, která je zajištěna prostřednictvím ustanovení § 37c a 37d Celního zákona dohledem Poslanecké sněmovny v případě používání operativně pátracích prostředků celními orgány při plnění úkolů vyplývajících z mezinárodních smluv. Řízení o trestných činech je, na základě čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a § 1 trestního řádu, možno provádět výhradně na základě trestního řádu (nikoliv na základě jiného právního předpisu, tedy ani Celního zákona). Stejně tak je vyloučeno, aby právní norma (§ 36b Celního zákona), nacházející se mimo ingerenci trestního řádu, stanovila hranice postupu policejního orgánu podle § 158 odst. 1 trestního řádu, jak je uvedeno v důvodové zprávě vládního návrhu novely Celního zákona ze dne 6. 10. 2010. Dle mého názoru je předmětná právní norma nadbytečnou, její existence je neopodstatněná a demokratickému a právnímu státu v případě (jen obtížně kontrolovatelného) zneužívání ze strany celních orgánů nebezpečná (totéž lze říci i o ekvivalentní právní úpravě stran používání operativně pátracích prostředků, obsažené v § 69 Zákona o Policii ČR). Domnívám se, že smyslem § 36b Celního zákona je, aby celní orgány mohly realizovat řadu oprávnění, zasahujících do lidských práv a základních svobod, mimo působnost trestního řádu a trestního řízení, což má důsledky výše popsané (především absenci funkční zpětné vazby a zvýšenou možnost zneužívání dotčeného oprávnění).

I v případě § 37 Celního zákona došlo prostřednictvím novely k posílení oprávnění celních orgánů. Jednak rozšířením okruhu případů, v nichž jsou celní orgány . Dle dosavadní právní úpravy tak celní orgány mohly činit pouze při odhalování trestných činů a zjišťování jejich pachatelů, dále při pátrání po zboží uniklém celnímu dohledu resp. při zjišťování osob, které zboží celnímu dohledu odňaly a při plnění úkolů vyplývajících z mezinárodních smluv. Po novele Celního zákona je okruh případů, v nichž je založena povinnost strpět kontrolní úkony celních orgánů, značně rozšířen, když je výrazně obecněji stanoveno, že celník je dotčené kontrolní úkony oprávněn provádět . Dále jsou celní orgány novelou Celního zákona oprávněny při kontrole dopravních prostředků a jejich nákladů používat rentgenovou techniku. Je také nově založena povinnost kontrolovaných osob ustanovením § 37 odst. 2 Celního zákona, které zní: Hypotéza, jejíž naplnění umožňuje uplatnění citované dispozice předmětné právní normy je, dle mého názoru, stanovena příliš vágně a obecně, nedostatečně zabraňuje zneužívání právní normy a uplatňování svévole celních orgánů. Aplikace § 37 odst. 2 Celního zákona tak může být problematická a způsobovat kontrolovaným osobám při výkonu kompetencí celních orgánů újmu.

Novelou byla do Celního zákona včleněna další nová právní norma, která podstatným způsobem posiluje oprávnění celních orgánů, a to § 127 odst. 2, , neboli kontrole správnosti údajů deklarovaných v celním prohlášení (v dřívější terminologii Celního zákona „následná kontrola“). Dle ustanovení § 127 odst. 2 Celního zákona Dle mého přesvědčení je patrné, že dikce hypotézy § 127 odst. 2 Celního zákona, jejíž naplnění zakládá celním orgánům oprávnění sankcionovat podnikatelské subjekty, je natolik vágní, neurčitá a nedostatečně , že dotčená právní norma není s to dostát zásadám legitimního očekávání a právní jistoty adresátů právních norem.

V Hlavě druhé celního zákona byl zrušen § 4a a § 4b, upravující celními orgány, když právní úprava této problematiky přešla do působnosti zákona č. 185/2004 Sb. (Zákon o Celní správě České republiky), konkrétně prostřednictvím právních norem § 5a, § 5b, § 5c, § 5d zákona o Celní správě České republiky. Z obsahu nové právní úpravy (zakotvené v zákoně č. 185/2004 Sb. s účinností od 1. 7. 2011) je patrné, že se rozšířil okruh osobních údajů o českých občanech a cizincích, jež jsou celní orgány oprávněny shromažďovat.

Za pozitivní změnu považuji novelu § 28 odst. 2 Celního zákona, která nově zajišťuje osobě, kontrolované celníkem, právo požadovat po službu konajícím celníkovi, nacházejícím se ve služebním stejnokroji a označeném identifikačním číslem, ještě navíc předložení služebního průkazu. Tento institut posiluje právní jistotu a bezpečnost osob, dotčených úkony celních orgánů.

Změnou § 29a odst. 3 Celního zákona dochází k usnadnění a k urychlení potřebné komunikace mezi celními orgány a dalšími orgány veřejné moci, s nimiž celní orgány z důvodu charakteru svého poslání často spolupracují (jde o orgány činné v trestním řízení či o bezpečnostní sbory odlišné od celních orgánů, nebo o celní orgány dalších členských států Evropské unie). (viz znění § 29a Celního zákona účinné do novely, kdy v řadě případů bylo nutno, aby mlčenlivosti zprošťoval dotčeného celníka v každém konkrétním případě ministr financí, resp. generální ředitel Generálního ředitelství cel na základě zmocnění ministrem financí) a [informace např. z daňového řízení ze své působnosti (např. při správě spotřebních daní) byly celní orgány oprávněny sdělovat příslušným orgánům veřejné moci pouze prostřednictvím § 24 ZSDP, resp. § 54 Daňového řádu, ve vymezených případech v rámci trestního řízení, v nichž měly celní orgány postavení policejního orgánu dle § 12 odst. 2 trestního řádu, byl (a stále je) tok informací možný v rámci trestního řízení].

V ustanovení § 30 odst. 4 Celního zákona, upravujícího podávání vysvětlení celním orgánům, je novelou rozšířen okruh osob, jejichž újmu může osoba, podávající vysvětlení, ze zákona považovat jako újmu vlastní (právní norma se rozšiřuje o institut registrovaného partnerství) a současné je reflektováno právo osoby, od níž je požadováno vysvětlení, odepřít vysvětlení také v případě, že by si jím mohla přivodit nebezpečí postihu za deliktní jednání, které lze hodnotit nejen pouze jako přestupek, ale také jako jiný správní delikt (dosavadní právní úprava zakládala právo odepřít podání vysvětlení pouze pro možnost způsobení postihu ze trestný čin a přestupek, nikoliv za jiný správní delikt (tedy takové protiprávní jednání, u kterého absentuje, coby jeho formální znak, zavinění) - v tomto byla dosavadní právní úprava nedokonalá a ústavně nekonformní.

V ustanovení § 33a Celního zákona v důsledku novely přibyl 6. odstavec, který omezuje oprávnění celních orgánů použít donucovací prostředek, kterým je technický prostředek k zabránění odjetí vozidla (tzv. botička), vůči vozidlu, ozbrojených sil, bezpečnostního sboru, požární ochrany, vozidlu určenému k poskytování zdravotnických služeb, vozidlu invalidy nebo vozidlu osoby požívající výsad a imunit podle zvláštního právního předpisu nebo mezinárodní smlouvy. Jde o pozitivní změnu, neboť tato eliminuje případné negativní důsledky použití dotčených technických prostředků v případech veřejného zájmu.