Důvodová zpráva k zákonu č. 367/2019 Sb., změna zákona o drahách a dalších souvisejících zákonů

Mezi léty 2013 až 2016 byl orgány Evropské unie projednáván tzv. čtvrtý železniční balíček, který tvořilo 6 návrhů právních předpisů Evropského parlamentu a Rady. V nejobecnější rovině lze konstatovat, že tyto návrhy sledovaly cíl spočívající v revitalizaci železničního sektoru a ve zvýšení jeho konkurenceschopnosti ve srovnání s jinými druhy dopravy. Předmětné předpisy lze zařadit z hlediska postupu jejich projednávání a věcného obsahu do dvou "pilířů", a to do pilíře technického a tržního. Předložený návrh zákona je zaměřen na implementaci předpisů tzv. tržního pilíře čtvrtého železničního balíčku, a to s ohledem na kratší implementační lhůty obsažené v těchto unijních předpisech. Pokud jde o předpisy technického pilíře, Česká republika využije oprávnění přiznaného příslušnými unijními směrnicemi a přistoupí k jejich transpozici do českého právního řádu v prodloužené transpoziční lhůtě, tj. do 16. června 2020.

Hlavním cílem předkládaného návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále také "návrh zákona") je

Oba unijní předpisy tvoří součást tržního pilíře čtvrtého železničního balíčku. Stejně tak bylo jeho součástí i nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2337 ze dne 14. prosince 2016, kterým se zrušuje nařízení Rady (EHS) č. 1192/69 o společných pravidlech normalizace účtů železničních podniků - toto nařízení nicméně nevyžaduje přijetí adaptačních opatření.

Kromě výše uvedených unijních předpisů je součástí návrhu zákona i další sada legislativních opatření směrujících k adaptaci právního řádu České republiky na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/424 ze dne 9. března 2016 o lanových dráhách a o zrušení směrnice 2000/9/ES (dále jen "nařízení (EU) 2016/424"). K tomu lze uvést, že dílčí adaptační opatření k tomuto unijnímu nařízení již byla obsažena v zákoně č. 265/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 90/2016 Sb., o posuzování shody stanovených výrobků při jejich dodávání na trh, a zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a dále v nařízení vlády č. 63/2018 Sb., o zrušení některých nařízení vlády v oblasti technických požadavků na výrobky.

Navrhováno je rovněž odstranění několika nedostatků právní úpravy, jež se v zákoně č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o dráhách), objevily v průběhu projednávání návrhu novely tohoto zákona, následně publikované pod č. 319/2016 Sb. Cílem této novely bylo především provést (dílčí) transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen "směrnice 2012/34/EU") do vnitrostátního právního řádu.

Stejně tak je navrhováno odstranění dílčích nedostatků právní úpravy, jež se v zákoně č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejných službách v přepravě cestujících"), objevily v průběhu projednávání návrhu novely tohoto zákona, následně publikované pod č. 135/2016 Sb. V průběhu projednávání návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek došlo k přečíslování některých jeho ustanovení, aniž by to bylo zohledněno v příslušném změnovém zákoně (tj. v zákoně č. 135/2016 Sb.). Tato legislativní předloha opravuje chybné odkazy na zákon o zadávání veřejných zakázek. K tomu je vhodné podotknout, že zákonem o veřejných službách v přepravě cestujících byl český právní řád adaptován na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (dále jen "nařízení (ES) č. 1370/2007").

Vedle výše uvedených ustanovení implementačního charakteru jsou v předloženém návrhu zákona v značně omezeném rozsahu obsaženy i změny unijně irelevantní, a to v návaznosti na vybrané požadavky aplikační praxe. S ohledem na závazky České republiky vyplývající z výše uvedených předpisů práva Evropské unie a stanovenou transpoziční lhůtu u směrnice (EU) 2016/2370 prosazovalo Ministerstvo dopravy v rámci dosavadního průběhu legislativního procesu ponechání této legislativní předlohy v navrženém rozsahu, o což bude usilovat i nadále.

Hodnocení dopadů regulace nebylo u tohoto návrhu zákona prováděno, a to v souladu s Plánem legislativních prací vlády na zbývající část roku 2018, který u příslušného úkolu stanoví, že se hodnocení dopadů regulace neprovede.

Směrnicí 2012/34/EU došlo ke zřízení jednotného evropského železničního prostoru se společnými pravidly, která se týkají správy a řízení železničních podniků a provozovatelů infrastruktury, financování a zpoplatnění užívání infrastruktury, podmínek přístupu k železniční infrastruktuře (dráze) a službám a regulačního dohledu nad železničním trhem.

Za účelem transpozice směrnice 2012/34/EU bylo novelizováno 7 zákonů České republiky, z čehož za nejvýznamnější lze považovat novelizaci zákona o dráhách zákonem č. 319/2016 Sb. Dále byl přijat zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, jenž upravil postavení, působnost a organizaci tohoto nově zřizovaného ústředního správního úřadu. V zákoně o dráhách byly obsaženy významné a početné úpravy ustanovení týkajících se kategorizace drah, podnikání dopravců a provozovatelů drah, provozování zařízení služeb, systému odměňování výkonu, licencování železničních dopravců, přístupu na dráhu a jeho omezení, organizace státní správy v oblasti drážní dopravy, financování drážní infrastruktury, stanovování cen vybraných služeb v drážní dopravě, jakož i vyšetřování nehod a mimořádných událostí. Novela zákona o dráhách byla tedy značně rozsáhlá, přičemž v průběhu projednávání jejího návrhu byly v textu učiněny některé změny, jež se ukázaly být problematické z hlediska slučitelnosti zákona s unijním právem nebo z hlediska dosavadní aplikační praxe. V této souvislosti identifikovalo Ministerstvo dopravy 5 oblastí, jež vyžadují provedení dílčích změn.

Stávající vymezení veřejně přístupných vleček, z něhož se dovozuje, které vlečky lze považovat za veřejně nepřístupné, je vnitřně rozporné, vzbuzuje interpretační nejasnosti a současně je i v rozporu se směrnicí 2012/34/EU. Stejně tak ve vztahu k veřejně přístupným vlečkám poukázali zástupci odborné veřejnosti na povinnost provozovatele takovéto vlečky, jenž na ní provozuje současně drážní dopravu, obstarat zpracování prohlášení o dráze třetí osobou, což se jeví být v případě tohoto typu drah nepřiměřenou zátěží, která se přitom ani neopírá o směrnici 2012/34/EU ve znění směrnice (EU) 2016/2370.

Právní úprava schvalování návrhu plánu omezení provozování dráhy nebo její části je nevyhovující z hlediska stávajícího nastavení působnosti Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, jenž má schvalovat návrh plánu týkající se jakékoli dráhy, byť je jeho působnost jinak omezena primárně na dráhu celostátní a regionální a na veřejně přístupnou vlečku. Je účelné, aby omezování provozu ostatních železničních drah, stejně jako drah tramvajových, trolejbusových a lanových, spadalo pod působnost drážních správních úřadů, mezi něž patří i obce ve smyslu § 54 odst. 2 a § 57 zákona o dráhách. Ve vztahu k rozlišení působnosti mezi nově zřízeným Úřadem pro přístup k dopravní infrastruktuře a drážními správními úřady je vhodné rovněž uvést, že projednávání některých přestupků nebylo svěřeno Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, přestože má být dle směrnice 2012/34/EU kompetentním tento úřad.

Zákon č. 319/2016 Sb. zavedl do zákona o dráhách nový koncept zařízení služeb a právní úpravu přístupu k nim (včetně odpovídající cenové regulace). Přestože definice zařízení služeb v § 2 odst. 9 zahrnuje železniční stanice, není pamatováno na zastávky. Právní režim zastávek by měl zákon o dráhách jednoznačně upravit.

Přestože zákon č. 319/2016 Sb. zavedl do zákona o dráhách rovněž novou kategorii tzv. místních drah, u dvou relevantních ustanovení zákona o dráhách byly tyto dráhy opomenuty a nebyly explicitně zmíněny, což je třeba napravit.

Ustanovení § 46s zákona o dráhách, která upravují podmínky pro dosažení odborné způsobilosti zaměstnanců zajišťujících provozování dráhy a drážní dopravy, se v praxi ukázala jako nefunkční a v některých ohledech i duplicitní k povinnostem provozovatelů dráhy a dopravců již v zákoně o dráhách zakotvených.

Ustanovení § 4a odstavce 3 zákona o dráhách bylo do zákona vloženo poslaneckým pozměňovacím návrhem. Přestože v textu není potřebné provádět zásadní revize, je vhodné jej upravit tak, aby bylo zcela zřejmé, že výčet důvodů pro nepřípustnost přechodu kolejí k nástupišti je alternativní. Stejně tak bylo při projednávání návrhu vyhlášky navazujícího na zákonné zmocnění obsažené v tomto ustanovení poukázáno pracovními komisemi Legislativní rady vlády na dílčí nedostatky stávajícího zmocnění.

Směrnice (EU) 2016/2370 mění stávající právní stav na úrovni práva Evropské unie, přičemž následkem těchto změn má dojít k dotvoření jednotného evropského železničního prostoru. Na tyto změny je pak nezbytné ve vnitrostátním právu odpovídajícím způsobem reagovat a tím zajistit povinnosti, které České republice vyplývají z jejího členství v Evropské unii.

V této souvislosti je třeba zejména upozornit na skutečnost, že v České republice mohou drážní dopravu provozovat dopravci usazeni v jiném členském státě, pouze pokud jde o dopravu nákladní nebo přeshraniční osobní. Tato úprava obsažená v § 24a odst. 1 zákona o dráhách odpovídala dosavadnímu stupni liberalizace zavedené unijními předpisy předchozích železničních balíčků. Směrnice (EU) 2016/2370 nicméně vyžaduje další liberalizaci.

Provozuje-li provozovatel dráhy celostátní nebo regionální anebo veřejně přístupné vlečky současně drážní dopravu na této dráze, § 32 odst. 3 zákona o dráhách požaduje, aby za něj obstaral činnosti související s přijetím pravidel pro výpočet ceny za užití dráhy a ceny za přidělení kapacity dráhy a činnosti související s přidělováním kapacity dráhy nezávislý přídělce (aniž by zákon tuto osobu takto explicitně pojmenoval). Tato osoba pak vykonává povinnosti přídělce, v zákoně o dráhách podrobně popsané (zejména v § 32 až 34c). Směrnice (EU) 2016/2370 však stanoví další podrobné požadavky na osoby, které přidělují kapacitu železniční infrastruktury, jakož i podmínky pro nestranné přidělování této kapacity. Směrnice přitom členským státům umožňuje, aby propojení provozování železniční infrastruktury a poskytování železničních služeb jednou osobou zakázaly, nebo v případě, že tento zákaz neuloží, směrnice vyžaduje zřízení divizí bez samostatné právní osobnosti, v nichž bude zvlášť organizováno provozování železniční infrastruktury a poskytování přepravních služeb. Na řízení těchto divizí jsou následně kladeny požadavky, jež podléhají vnitrostátní transpozici.

Zákon o dráhách v platném znění nijak zvlášť nereguluje podnikatelská seskupení tvořená provozovateli dráhy a dopravci coby samostatnými subjekty práva. Naopak směrnice (EU) 2016/2370 podrobně reguluje uspořádání a činnost subjektů tvořících tzv. vertikálně integrovaný podnik, což je třeba rovněž vnitrostátně provést.

Postup státu, krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou je v současnosti upraven v zákoně o veřejných službách v přepravě cestujících. Jak bylo uvedeno výše, tímto zákonem byl český právní řád na zákonné úrovni adaptován na nařízení (ES) č. 1370/2007.

Dle § 5 zákona o veřejných službách v přepravě cestujících se dopravní plánování pro poskytování těchto služeb vyčerpává zpracováváním plánů dopravní obslužnosti, které pořizují Ministerstvo dopravy a kraje. Přestože i obce zajišťují dopravní obslužnost svých území, vlastní plány dopravní obslužnosti nejsou povinny pořizovat. Plány dopravní obslužnosti nejsou po právní stránce navázány na zastřešující celostátní koncepční dokument, byť Ministerstvo dopravy koncepci veřejné dopravy zpracovává. Lze též uvést, že zákon o veřejných službách v přepravě cestujících explicitně nezavazuje objednatele k poskytování veřejných služeb v souladu s jimi vydanými plány dopravní obslužnosti. Nařízení (EU) 2016/2338 přitom požaduje, aby členské státy vydávaly dokumenty o politice veřejné dopravy, s nimiž musí být souladné specifikace závazků veřejné služby. Tyto specifikace musí vydávat příslušné orgány, tj. v terminologii vnitrostátního práva je požadováno zpracovávání plánů dopravní obslužnosti objednateli. Nařízení též vyžaduje, aby byly závazky veřejné služby vymezené v souladu s vydanými specifikacemi. Na výše uvedené požadavky unijního nařízení je tedy žádoucí reagovat odpovídající vnitrostátní právní úpravou.

Nařízení (ES) 1370/2007 připouští paušální výjimku umožňující přímé uzavírání smluv na veřejné služby v přepravě cestujících po železnici, čemuž odpovídá i stávající znění § 18 písm. a) zákona o veřejných službách v přepravě cestujících. S účinností od 28. prosince 2023 bude dle nařízení (EU) 2016/2338 přímé zadání v tomto rozsahu nepřípustné. Přitom již od 3. prosince 2019 se stane použitelným výčet nově vymezených případů umožňujících přímé uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici. Vnitrostátní právní úpravu je třeba těmto změnám unijního práva přizpůsobit.

Kromě výše popsaného omezování přímého zadávání je nutné též zohlednit otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících na železnici dopravcům usazeným v jiných členských státech Evropské unie. Tyto změny právní úpravy mohou vést k tomu, že přeprava cestujících veřejnou drážní osobní dopravou bude ve větším rozsahu zajišťována dopravci odlišnými od subjektu, jenž doposud zastává dominantní postavení na předmětném trhu (společnosti České dráhy, a.s.). Může jít přitom jak o dopravu provozovanou na základě smluv o veřejných službách v přepravě cestujících, tak o dopravu poskytovanou na komerčním základě. Směrnice (EU) 2016/2370 umožňuje členským státům uložit železničním podnikům, které provozují vnitrostátní osobní dopravu, aby se účastnily společného informačního systému a integrovaného systému výdeje jízdenek, jednotných jízdenek a rezervací a umožňuje přiznat vnitrostátním orgánům pravomoc k zavedení tohoto systému. Tohoto fakultativního ustanovení hodlá Ministerstvo dopravy využít.

V průběhu legislativního procesu k zákonu č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, došlo k přečíslování některých ustanovení tohoto zákona, aniž by na to reagoval zákon č. 135/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zadávání veřejných zakázek. Z tohoto důvodu některé odkazy v zákoně o veřejných službách v přepravě cestujících na zákon o zadávání veřejných zakázek nejsou zcela správné. Navrženou právní úpravou tedy dochází k opravě chybných odkazů na zákon o zadávání veřejných zakázek. Ve vztahu k odkazům na zákon o zadávání veřejných zakázek lze rovněž uvést, že z dosavadní aplikační praxe vyplývá, že zejména na provádění a posuzování nabídkových řízení podle zákona o veřejných službách v přepravě cestujících je účelné aplikovat další ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek, na což upozornil Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

Pravidla pro lanové dráhy, které jsou navrženy, zkonstruovány a provozovány pro dopravu osob, byla v minulosti stanovena směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/424 ze dne 9. března 2016 o lanových dráhách a o zrušení směrnice 2000/9/ES. Tato směrnice byla nicméně zrušena a nahrazena přímo použitelným předpisem Evropské unie, jímž je nařízení (EU) 2016/424. V návaznosti na přijetí unijního nařízení již došlo k novelizaci zákona o posuzování shody stanovených výrobků při jejich dodávání na trh a zrušení nařízení vlády č. 70/2002 Sb., o technických požadavcích na zařízení pro dopravu osob. I zákon o dráhách obsahuje právní úpravu, kterou je třeba částečně modifikovat, a to zejména v rámci § 7, jenž upravuje stavební a společné územní a stavební řízení (kromě jiného i) pro lanové dráhy, a v rámci § 47, jenž se týká schvalování způsobilosti určených technických zařízení k provozu.

Hlavním cílem navrhované právní úpravy je v obecné rovině v souladu se směrnicí (EU) 2016/2370 dokončit vytvoření jednotného evropského železničního prostoru se společnými pravidly, který zavedla směrnice 2012/34/EU, a umožnit ve zvýšené míře hospodářskou soutěž na vnitrostátním trhu železniční dopravy a rovný přístup k železniční infrastruktuře. Dokončení jednotného evropského železničního prostoru by mělo přispět k dalšímu rozvoji železniční dopravy jako spolehlivé alternativy jiných druhů dopravy. K těmto cílům by podle preambule směrnice (EU) 2016/2370 mělo především přispět rozšíření zásady otevřeného přístupu na vnitrostátní trhy železniční dopravy a reforma řízení provozovatelů infrastruktury za účelem zajištění rovného přístupu železničních podniků k infrastruktuře.

V návaznosti na unijní požadavek rozšíření otevřeného přístupu na vnitrostátní trhy železniční dopravy návrh zákona především opouští požadavek na usazení dopravce v České re