Důvodová zpráva k zákonu č. 365/2022 Sb., změna energetického zákona

Předkládá se návrh zákona, kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "energetický zákon"), kterým se v rámci energetického zákona zavádí odvod z nadměrných příjmů (dále též "odvod"). Návrh zákona zajišťuje adaptaci českého právního řádu na část nařízení Rady (EU) 2022/1854 ze dne 6. října 2022 o intervenci v mimořádné situaci s cílem řešit vysoké ceny energie. Nabytí účinnosti návrhu zákona se předpokládá dnem následujícím po dni jeho vyhlášení.

Energetický zákon nabyl účinnosti 1. ledna 2001. Zákon vytvořil společný právní rámec pro podnikání a výkon státní správy v elektroenergetice, plynárenství a teplárenství.

Energetický zákon byl schválen v době, kdy Česká republika nebyla členem Evropské unie (dále jen "Unie"). Přesto některá ustanovení původního znění zákona již obsahovala zásady uplatňované členskými státy Unie.

Energetický zákon prošel od roku 2001 více než 30 novelami. Podstatné z pohledu postupných změn energetického trhu byly tři rozsáhlé novely, které postupně implementovaly první, druhý a třetí energetický balíček Unie do českého práva. Jednalo se o novely č. 670/2004 Sb., 158/2009 Sb. a 211/2011 Sb.

Základ právní úpravy třetího energetického balíčku Unie, který je pro obsah energetického zákona stále rozhodující, tvořila směrnice 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem. Z přímo aplikovatelných předpisů Unie to bylo nařízení 714/2009 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a nazření 715/2009 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám.

Právní pravidla obsažená ve směrnicích a nařízeních měla za cíl vytvořit jednotný evropský trh s elektřinou a plynem. Do české právní úpravy jsou implementována tak, že

Zmíněné evropské předpisy třetího energetického balíčku byly v elektroenergetice nahrazeny v roce 2019 sadou předpisů s názvem Čistá energie pro všechny Evropany nebo též Zimní balíček. Důvody pro zpracování nové evropské úpravy v oblasti lze spatřovat především v novém vnímání energetického trhu, jehož nastavení ovlivňují klimatické cíle Evropské unie. Důraz je kladen na rozvoj decentralizované výroby energie z obnovitelných zdrojů energie, účinnost všech částí energetické soustavy a environmentální aspekty výroby elektřiny ve stávajících elektrárnách na fosilní zdroje.

Z právních předpisů tvořících Zimní balíček je pro vlastní elektroenergetiku rozhodující směrnice 2019/944 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a nařízení 2019/943 o vnitřním trhu s elektřinou. Transpozice směrnice 2019/944 je realizována postupně novelami energetického zákona v průběhu roku 2022 a má být završena rozsáhlejší novelou energetického zákona na konci roku 2022.

Analogická novelizace evropských předpisů v oblasti plynárenství byla naplánována na rok 2022, s velkou pravděpodobností však nebude schválena, neboť dílky válce na Ukrajině dochází k přehodnocení principu volného trhu, na kterém měla stát. Z důvodu energetické krize má také dojít k úpravě evropských právních předpisů v oblasti elektroenergetiky.

Stávající právní úprava v energetickém zákoně nevykazuje nedostatky z hlediska zákazu diskriminace a rovnosti mužů a žen. Regulace podnikání i výkonu státní správy v energetice se vztahuje obecně na vztahy mezi státem, podnikateli a zákazníky bez jakéhokoliv aspektu, který souvisí s otázkou pohlaví a potenciální diskriminací. Ani z hlediska nepřímé diskriminace nebyly zjištěny jakékoliv nedostatky.

Nařízení Rady (EU) 2022/1854 o intervenci v mimořádné situaci s cílem řešit vysoké ceny energie (dále též "Nařízení řešící vysoké ceny energie"), byť se jedná o přímo použitelný právní předpis, není přímo použitelné bez vnitrostátní úpravy. Nařízení řešící vysoké ceny energie ponechává členským státům široký adaptační prostor jak v otázkách hmotněprávních, tak v otázkách procesních, neboť neřeší, jakým způsobem by byly nadměrné příjmy vybírány. Neupravuje ani tak zásadní otázku jako uložení povinnosti konkrétním výrobcům strpět odvedení části svých výnosů. Je tak nezbytné, aby zákonná právní úprava stanovila pravidla pro stanovení a inkaso povinného peněžitého plnění, pro které je zvoleno označení .

Navrhovaný odvod z nadměrných příjmů bude spravován po stránce procesní jako daň podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Tato skutečnost, jakkoliv nedeterminuje, že inkasované povinné peněžité plnění by mělo mít povahu daně (tedy v užším hmotněprávním smyslu), neboť touto cestou se Nařízení řešící vysoké ceny energie, které je předmětem adaptace, nevydalo. Použití daňového režimu se nicméně v rámci tuzemského právního řádu aplikuje i na povinná peněžitá plnění nedaňového charakteru (např. odvody za porušení rozpočtové kázně).

Charakter daného povinného peněžitého plnění, pro které bylo pro účely adaptace zvoleno označení , vyvěrá ze samotného Nařízení řešícího vysoké ceny energie a způsobu jeho přijetí. Jde tedy o nástroj pro regulaci trhu s elektrickou energií, který má celoevropský charakter, byť v dílčích parametrech je umožněno členským státům zohlednit vnitrostátní specifika. Materiálně jde o zákonné nastavení hranice povolených tržních příjmů, kdy nad tuto hranici dochází k odvodu do státního rozpočtu.

Z hlediska kompetenčního je působnost ke správě peněžitých plnění v procesním daňovém režimu svěřována nejen orgánům Finanční správy České republiky, popřípadě orgánům Celní správy České republiky (jako největším správcům daně v České republice), ale též orgánům spadajících mimo rezort Ministerstva financí, pokud jejich věcné zacílení směřuje na úzkou a specifickou množinu subjektů (např. báňské úřady). V případě materie upravované navrhovaným zákonem jde o skupinu výrobců elektřiny, je