Dne 17. června 2015 byl ministrem financí Ing. Andrejem Babišem vložen do elektronické knihovny Úřadu vlády (tzv. e-klep)1) vládní návrh zákona o Centrální evidenci účtů (dále jen „návrh zákona“).
K návrhu zákona o Centrální evidenci účtů
Mgr.
Vítězslav
Kozák,
Ministerstvo vnitra České republiky
Předložený návrh zákona má za cíl zvýšit efektivitu výkonu veřejné moci tím, že vyjmenovaným orgánům oprávněným získávat informace podléhající bankovnímu tajemství a mlčenlivosti ve smyslu § 38 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, bude nově umožněno jediným dotazem v řádu několika málo minut zjistit, ve které konkrétní bance má či v minulosti měl zájmový subjekt veden účet. Odpadne tak stávající nežádoucí stav, kdy jsou oprávněné orgány v případě, kdy chtějí zjistit, u kterého subjektu má zájmová osoba veden účet, povinny se plošně dotazovat veškerých subjektů působících na bankovním trhu, což přináší nejen nadměrnou administrativní zátěž, ale i riziko, že dojde k úniku osobních a citlivých údajů ve smyslu § 4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.
Obsah návrhu zákona
Úkol zřídit Centrální evidenci účtů, jehož provozovatelem bude Česká národní banka, byl zadán ministrovi financí vládním usnesením č. 168 ze dne 12. března 2014.2) Výsledkem tohoto, v minulosti přijatého vládního usnesení je tak nynější předložení návrhu zákona.3)
Centrální evidence účtů má být centrální databází základních informací o účtech vedených úvěrovými institucemi (bankami, družstevními záložnami a pobočkami bank, tzv. povinné subjekty) o jejich klientech, tedy fyzických i právnických osobách.
Smyslem Centrální evidence účtů je umožnit oprávněným orgánům veřejné moci4) na jednom místě zjistit, u které úvěrové instituce má či měl konkrétní subjekt účet, jehož je či byl vlastníkem. Centrální evidence účtů ovšem nebude obsahovat informace o zůstatku na účtech. Na základě takto zjištěných informací se oprávněné orgány s dalšími podrobnostmi budou moci dotazovat již jen na příslušné úvěrové instituce. Odpadne tedy plošné dotazování se desítek institucí, kterým se sníží administrativní zátěž ve formě povinnosti zpracovávat negativní odpovědi na tyto plošné dotazy, dále se minimalizuje riziko úniku informací v citlivých kauzách a konečně se výrazně zvýší rychlost přístupu oprávněných orgánů k požadovaným informacím, což jim umožní urychlit další postup v jednotlivých řízeních. Údaje vedené v Centrální evidenci účtů budou archivovány po dobu 5 let. Návrh zákona tak nepovede k rozšíření dnes již vymezeného okruhu osob oprávněných získávat evidované údaje, ani důvodů pro jejich získání.
K nedostatkům návrhu zákona
S ohledem na shora uvedené shledávám v návrhu zákona jednu podstatnou vadu, konkrétně nezahrnutí mezi oprávněné subjekty (tzv. žadatele), které by mohly žádat o poskytnutí údajů (prosté sdělení, u kterého subjektu má zájmová osoba veden účet bez dalšího) z Centrální evidence účtů, profese jako například exekutory, insolvenční správce či notáře v řízení o pozůstalosti, v nichž notář vykonává činnost tzv. soudního komisaře.
Mám za to, že stávající návrh zákona je v tomto bezdůvodně příliš omezující, protože i tyto subjekty mají evidentní veřejný zájem na co nejrychlejším zjištění údajů, které budou vedeny v Centrální evidenci účtů, neboť jedním z cílů jakéhokoliv probíhajícího řízení je jeho rychlost, čemuž by přístup těchto orgánů do Centrální evidence účtů jistě výrazně napomohl. Má-li tedy být smyslem a cílem Centrální evidence účtů napomoci co nejrychlejšímu individuálnímu zjištění, kde má či měla osoba veden účet, za účelem zrychlení dalšího navazujícího řízení, měly by být tyto subjekty do návrhu zákona doplněny, neboť pro jejich vynětí neshledávám
relevantní
důvody. Nadto uvádím, že ani důvodová zpráva k návrhu zákona nevysvětluje příčiny, proč tyto subjekty údaje z Centrální evidence účtů čerpat nemohou, když pouze suše konstatuje, že nejsou oprávněnými subjekty.Hovoří sice o omezeném okruhu oprávněných žadatelů, neboť pouze jim je potřeba zajistit rychlý přístup k předmětným informacím, které potřebují pro svou efektivní činnost získat v omezeném čase, aby byly schopny operativně reagovat na přesuny finančních prostředků. Předkladatel, tedy Ministerstvo financí, argumentuje tím, že zřízení Centrální evidence účtů vychází z předešlé dohody mezi ním a Českou národní bankou, kde účel samotného zřízení Centrální evidence účtů je podle nich definován tak, že se jedná o nástroj výhradně pro situace, kdy hrozí nebezpečí z prodlení (typicky například v trestním řízení či při činnosti zpravodajských služeb v oblasti předcházení nejrůznějším teroristickým útokům), a tedy že rozšíření oprávněných subjektů (tzv. žadatelů) o tyto subjekty nepřichází v úvahu.5)
Taková argumentace je však podle mého názoru poněkud mylná, neboť vznikne-li již Centrální evidence účtů, jejíž vznik lze s ohledem na shora uvedené jedině přivítat, měly by být možnosti pro její využití co možná nejširší, neboť účelem jakéhokoliv řízení je jeho rychlost a odstranění zbytečných průtahů, což jsou elementární hodnoty, jež se promítají, ať už výslovně anebo mlčky, snad v každém procesním předpisu.6) Mírná změna stávajícího § 1 odst. 1 návrhu zákona, který vymezuje účel zřízení Centrální evidence účtů, by tak podle mého názoru věci jedině prospěla.
Závěrem
Ve světle výše uvedeného lze předmětný návrh zákona považovat za skutečně přínosný, reagující na stávající problémy, a racionální.7) Návrh zákona rovněž zapadá do kontextu celé řady, a to nejen legislativních opatření plánovaných ze strany Ministerstva financí v souvislosti se zvýšením efektivity výběru daní, ale i celkovým fungováním správy daní ve smyslu § 1 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, což má v konečném důsledku vést k navýšení příjmů státního rozpočtu.8) Nelze proto než doufat, že návrh zákona úspěšně a bez větších zásahů do jeho stávající podoby projde legislativním procesem a nabude účinnosti, tak jak je plánováno, tedy prvním dnem měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení, což by mohlo být do konce roku 2016.
Ministerstvo financí by se ovšem ještě rozhodně mělo hluboce zamyslet nad případným rozšířením okruhu tzv. oprávněných subjektů.
1) Jedná se o neveřejný informační systém veřejné správy určený pro meziresortní připomínkové řízení. U návrhu zákona meziresortní připomínkové řízení doposud neskončilo, a je tedy prozatím veřejnosti bohužel nepřístupný. Samotný materiál, včetně důvodové zprávy, je dostupný pouze pro registrované uživatele vládní elektronické knihovny Úřadu vlády (tzv. e-klep).
2) Usnesení Vlády České republiky ze dne 12. března 2014. Vláda České republiky. [online]. Vláda České republiky, 2014 [cit. 24.8.2015]. Dostupné z: https://apps.odok.cz/djv-
agenda
?date=2014-03-12.3) Návrh zákona jde ruku v ruce s celosvětovým trendem co nejrychleji zjistit původ finančních prostředků, peněžní prostředky dočasně zajistit, případně následně zabrat, zejména v případě nelegálního původu těchto peněžních prostředků, a to zejména s ohledem na příhraniční kriminální aktivity, korupci či boj proti terorismu. K tomu blíže viz například KOZÁK, Vítězslav. K plánované novele zákona o zpravodajských službách. Bezpečnostní teorie a praxe. 2015, roč. 16, č. 2, s. 55-62. ISSN 1801-8211. V této oblasti je dále aktivní nejen mezinárodní společenství (například tzv. Newyorská Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu ze dne 6. září 2000), ale i orgány evropské, ať už na poli Rady Evropy (například Úmluva Rady Evropy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu a o financování terorismu) či Evropské unie (EU) (například v současnosti, v reakci na všeobecně známé teroristické události z ledna roku 2015 ve Francii, připravovaný návrh směrnice EU o předcházení zneužívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu). Bez zajímavosti jistě není, že na poli EU je nejvíce aktivní právě Francie společně s Německem, kteří v rámci současně probíhajících diskuzích prosazují posílení opatření v boji proti terorismu, a to zejména proti jeho financování. Je to právě snaha těchto dvou států, které se snaží prosadit, aby byla unijním právem stanovena povinnost pro každý členský stát zřídit tzv. Centrální evidenci účtů, která by sloužila i pro účely boje proti financování terorismu.
Snad není třeba dodávat, že mezinárodní zpravodajská (předběžná), policejní (operativní) a justiční (soudní, zejména v souvislosti s obstaráváním a poskytováním důkazů) spolupráce je zde samozřejmostí.
4) Konkrétně se bude jednat, slovy § 2 odst. 2 návrhu zákona, o tyto žadatele: orgány činné v trestním řízení ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, Finanční analytický útvar Ministerstva financí ve smyslu § 31a zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů, orgány Finanční správy České republiky ve smyslu § 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, orgány Celní správy České republiky ve smyslu § 1 zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a konečně zpravodajské služby ve smyslu § 3 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
5) Návrh plánovaného § 1 odst. 1 návrhu zákona, který vymezuje účel zřízení Centrální evidence účtů, je zamýšlen v následujícím znění: „Za účelem vyhledávání a odhalování trestné činnosti a stíhání pachatelů trestných činů, zajištění významných finančních zájmů a bezpečnosti České republiky se zřizuje Centrální evidence účtů jako informační databáze o účtech vedených úvěrovými institucemi pro jejich klienty.“
6) Za všechny výše uvedené pouze například § 46 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, § 7 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, § 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, či § 8 odst. 2 téhož zákona, který snad nejobecněji definuje zásadu vzájemné spolupráce mezi (zde pouze správními) orgány, což však lze jako zásadu vztáhnout na činnost jakéhokoliv státního orgánu.
7) K racionalitě návrhů zákonů blíže viz KOZÁK, Vítězslav. Nad obsahem a formou skutečně racionální legislativy. In: VALDHANS, Jiří et al. (eds.). Dny práva 2014. Sborník příspěvků z mezinárodní konference pořádané Právnickou fakultou Masarykovy univerzity. Brno: Masarykova univerzita, 2015, s. 178-187. ISBN 978-80-210-7901-4. Příspěvek dostupný online: Právnická fakulta Masarykovy univerzity. Internetový server. [online]. Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2015 [cit. 24.8.2015]. Dostupné z: http://dnyprava.cz/content/cs/proceedings/2014/.
8) Mezi tato opatření patří opět pouze například návrh zákona o tzv. elektronické evidenci tržeb společně s návrhem zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o evidenci tržeb, které Vláda České republiky dne 3. června 2015 svými usneseními č. 414, resp. 415, obě ze dne 3. června 2015, a které jsou nyní v Poslanecké sněmovně. Dále návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s vybranými opatřeními proti daňovým únikům, který má za cíl zvýšit efektivitu v boji s tzv. karuselovými podvody, a konečně navýšení počtu zaměstnanců Finanční správy České republiky či příslušníků Celní správy České republiky.