Důvodová zpráva k zákonu č. 432/2022 Sb., změna zákona o o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a zákona o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla

Předložený návrh zákona, kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších přepisů (dále jen "návrh zákona"), je zaměřen především na témata, jež musí být předmětem vnitrostátní regulace za účelem splnění závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii, konkrétně závazků vyplývajících především z následujících platných předpisů Evropské unie:

Ve vztahu k nařízení 2016/1628 lze konstatovat, že tento přímo použitelný předpis zrušil a nahradil směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/68/ES ze dne 16. prosince 1997 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se opatření proti emisím plynných a tuhých znečišťujících látek ze spalovacích motorů určených pro nesilniční pojízdné stroje. V návaznosti na to již došlo ke zrušení klíčového transpozičního předpisu k této směrnici, jímž bylo nařízení vlády č. 365/2005 Sb., o emisích znečišťujících látek ve výfukových plynech zážehových motorů některých nesilničních mobilních strojů (toto nařízení bylo zrušeno nařízení vlády č. 63/2018 Sb.). Transpoziční ustanovení k této směrnici byla obsažena také v dalších předpisech, například v zákoně č. 266/1994 Sb. o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášce č. 209/2006 Sb., o požadavcích na přípustné znečišťujících látek ve výfukových plynech spalovacího hnacího motoru drážního vozidla. Aktuálně je v legislativním procesu návrh novely zákona o dráhách, jímž je navrhováno vypuštění těchto ustanovení ze zákona a zrušení předmětné vyhlášky. Přestože je drtivá většina ustanovení nařízení 2016/1628 přímo použitelná, doposud nedošlo k úplné implementaci tohoto předpisu ve vztahu k

Ve vztahu k nařízení 2018/858 lze konstatovat, že tento přímo použitelný předpis zrušil a nahradil směrnici Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice). Unijní zákonodárce již takto postupoval i v minulosti, kdy došlo ke zrušení a nahrazení

Nařízení 167/2013 a nařízení 168/2013 byla do českého právního řádu implementována novelizací zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon"). Zákon tak již v platném znění zahrnuje určení schvalovacího orgánu a orgánu pro dozor nad trhem podle obou nařízení a vymezení skutkových podstat přestupků pokrývajících jednání rozporná s těmito nařízeními. Současně je v § 85 zákona stanoveno, že vnitrostátní úprava schvalování typu, obsažená v části třetí hlavě I a II, se nepoužije na typ vozidla, systému vozidla, konstrukční části vozidla a samostatného technického celku vozidla, na které se použije nařízení 167/2013 nebo nařízení 168/2013.

Doposud se část třetí hlava I a II použila kromě jiného i na schvalování typů silničních vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků spadajících pod působnost směrnice 2007/46/ES. Šlo o motorová vozidla konstruovaná a vyrobená především pro přepravu osob a jejich zavazadel (vozidla kategorie M), motorová vozidla konstruovaná a vyrobená především pro přepravu zboží (vozidla kategorie N), jakož i jejich přípojná vozidla (vozidla kategorie O). Po nahrazení předmětné směrnice přímo použitelným předpisem Evropské unie je nutné omezit působnost pravidel obsažených v části třetí hlavě II zákona na schvalování typu silničních vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků, na které se unijní právo nepoužije. Současně je nutné v zákoně zakotvit ustanovení navazující na výše zmíněná 3 nařízení (nařízení 167/2013, nařízení 168/2013 a nařízení 2018/858), v nichž bude komplexně zakotvena právní úprava

Návrh zákona musí dále zohlednit skutečnost, že nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1222/2009 ze dne 25. listopadu 2009 o označování pneumatik s ohledem na palivovou účinnost a jiné důležité parametry, v platném znění, bylo zrušeno a nahrazeno nařízením 2020/740. Zatímco orgánem pro dozor nad trhem zůstává nadále Ministerstvo dopravy, v souvislosti s přijetím nového nařízení je nutné vymezit skutkové podstaty přestupků pokrývající jednání s tímto nařízením rozporná.

Novinkou v unijní právní úpravě je skutečnost, že nařízení 2018/858 (na rozdíl od nařízení 167/2013 a 168/2013) reguluje nejen schválení typu silničních vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků, ale i schválení jednotlivě vyrobených silničních vozidel, což musí vnitrostátní úprava obsažená v části třetí hlavě III rovněž zohlednit.

Kromě výše uvedených unijně relevantních oblastí obsahuje návrh zákona i změny přesahující rámec povinné implementace dotčených unijních předpisů. Součástí předkládaného návrhu zákona je tak rovněž dílčí úprava a doplnění některých ustanovení zákona na základě zkušeností z aplikační praxe.

Za hlavní nedostatky stávající právní úpravy, které se snaží předložený návrh zákona řešit v návaznosti na zkušenosti z aplikační praxe, lze označit následující témata.

Stávající právní úprava schvalování technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla (jak silničního, tak zvláštního) nebyla podrobena od přijetí zákona významnějším změnám a jednotlivé novely tohoto zákona spíš ne úplně vhodně doplňovaly část třetí hlavu III zákona ustanoveními relevantními z hlediska práva Evropské unie. Jednotlivě vyrobené vozidlo za stávajícího právního stavu podléhá 2 řízením, kdy nejprve musí být povolena výroba vozidla a následně se schvaluje jeho technická způsobilost. To klade zvýšenou a ne zcela odůvodněnou administrativní zátěž jak na výrobce těchto vozidel, tak schvalovací orgány, jimiž jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Samotný termín "jednotlivě vyrobené silniční vozidlo" není definován přesně a není ani v příslušné hlavě zákona konzistentně užíván. Stávající právní úprava sice vymezuje náležitosti a přílohy žádosti o povolení výroby "jednotlivého silničního vozidla", jinak je však zcela kusá, jelikož v ní nejsou obsažena žádná pravidla pro samotné řízení o povolení výroby takovéhoto vozidla (chybí podmínky pro vydání povolení i jakákoli procesní pravidla včetně úpravy výsledků příslušného řízení). Ustanovení navazující na požadavky unijního práva byla do části třetí hlavy III zákona včleněna nesystematicky (viz například zařazení § 29 odst. 3 nebo § 33a a 33b), aniž by došlo k srozumitelnému provázání nové úpravy s dosavadní právní úpravou. Jak bylo uvedeno výše, nařízení 2018/858 (na rozdíl od nařízení 167/2013 a 168/2013) reguluje i schválení jednotlivě vyrobených silničních vozidel, což je třeba do zákona implementovat. V tomto kontextu je ponechání stávající právní úpravy schvalování technické způsobilosti jednotlivě vyrobeného vozidla bez její komplexní revize neúnosné.

V návaznosti na celkovou revizi právní úpravy schvalování technické způsobilosti vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků (ať již jde o schválení jejich typu, nebo schválení jednotlivě vyrobených vozidel) je nutné provést odpovídající (nejen terminologické) změny části třetí hlavy IV zákona, jež upravuje schválení technické způsobilosti jednotlivě dovezeného silničního vozidla. Je v první řadě nutné precizně vymezit, která dovezená vozidla schvalování technické způsobilosti nepodléhají. V praxi se přitom ukázalo, že nelze paušálně rezignovat na schvalování technické způsobilosti dovezených vozidel jen z toho důvodu, že je státem jejich poslední registrace jiný členský stát Evropské unie. To ani není vyžadováno unijním právem (ve světle sdělení Komise o postupech registrace motorových vozidel pocházejících z jiného členského státu). Podmínky pro schválení technické způsobilosti dovezených vozidel by měly doznat rovněž dílčích změn, a to za účelem zvýšení ochrany životního prostředí z hlediska emisních limitů ve výfukových plynech, odstranění "diskriminace" vozidel na základě jejich stáří či precizace vhodného okamžiku, na nějž bude navázána účinnost použitelných technických požadavků.

V jednotlivých správních řízeních týkajících se zápisu vozidla do registru silničních vozidel, zápisu změny vlastníka či provozovatele vozidla v registru silničních vozidel či přidělování zvláštní registrační značky pro vývoz vozidla do jiného státu se vždy vyžaduje předložení protokolu o evidenční kontrole. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností, které tato řízení vedou, však mají k protokolu o evidenční kontrole přístup prostřednictvím informačního systému technických prohlídek, proto se povinnost přikládat tento protokol k žádosti jeví jako nadbytečná. Dále se doba, po kterou je výsledek evidenční kontroly využitelný v těchto řízeních, jeví jako příliš krátká a představuje zbytečnou komplikaci při zápisu změn vlastníků nebo provozovatelů vozidel.

Dalším nedostatkem stávající právní úpravy je skutečnost, že společná žádost o zápis změny vlastníka či provozovatele vozidla se předkládá na společném formuláři, k němuž se přikládají požadované doklady. Znamená to tedy, že původní a nový vlastník (provozovatel) vozidla se musejí sejít na obecním úřadu obce s rozšířenou působností či jeden druhému musí udělit plnou moc s úředně ověřeným podpisem.

Obecná právní úprava počítá s tím, že jakoukoli žádost lze příslušnému úřadu předložit i v elektronické podobě (například prostřednictvím datové schránky). V případě postupů týkajících se registrace silničních vozidel, jejich vlastníků a provozovatelů podle zákona lze však této možnosti stěží využít, neboť k jednotlivým žádostem je nezbytné předložit stanovené doklady, a to v jejich originále.

Dopravci se dále potýkají se zbytečnými prodlevami při pořizování vozidel, neboť povolení, která ke své činnosti potřebují, jsou často vázána na registrační značku vozidla. Začít vyřizovat tato povolení si tedy mohou až poté, co je vozidlo zapsáno v registru silničních vozidel a registrační značka je mu přidělena. Do doby, než potřebná povolení získají, však nemohou vozidlo využívat.

Dílčím problémem je dále hromadění odevzdaných tabulek s registračními značkami vozidel vyřazených z provozu u obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Stávající právní úprava počítá s tím, že v případě ukončení vyřazení vozidla z provozu budou původní tabulky s registrační značkou vráceny. Tabulky s registračními značkami je proto nezbytné u obecního úřadu obce s rozšířenou působností uchovat, a to po neomezenou dobu, pro případ, že by v budoucnu požádal vlastník vozidla o ukončení jeho vyřazení vozidla z provozu.

Pokud jde o podmínky provozu vozidel na pozemních komunikacích, zákon počítá s tím, že vozidlo musí mít schválenu technickou způsobilost k provozu na pozemních komunikacích. Ne všechna vozidla provozovaná na pozemních komunikacích však podléhají schválení jejich technické způsobilosti. Typicky se jedná například o jízdní kola, koloběžky, potahové vozíky a podobně. U těchto vozidel jsou nyní stanoveny pouze požadavky na jejich výbavu, aniž by u nich byly stanoveny technické požadavky na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích.

Současná právní úprava není diskriminační ani nemá dopady na rovnost žen a mužů.

V návaznosti na přijetí nařízení 2016/1628 se v první řadě navrhuje, aby byly ke schvalování typu motorů a rodin motorů určených k instalaci do nesilničních mobilních strojů přiznány Státní plavební správě, jde-li o motory určené pro zabudování do vybraných plavidel provozovaných na vnitrozemských vodních cestách, Drážnímu úřadu, jde-li o motory určené pro zabudování do vybraných drážních vozidel, nebo Ministerstvu dopravy, jde-li o ostatní motory podle nařízení 2016/1628. Navrhuje se, aby byl nositelem těchto implementačních ustanovení k nařízení 2016/1628 zákon č. 56/2001 Sb., jelikož pod vymezení nesilničních mobilních strojů podle unijního nařízení spadají rovněž některé druhy zvláštních vozidel ve smyslu § 3 odst. 3 zákona (například sněžné skútry, terénní vozidla nebo pracovní stroje samojízdné). S ohledem na skutečnost, že pod koncept nesilničních mobilních strojů lze zařadit i jiné druhy dopravních prostředků (plavidla a drážní vozidla), a dokonce i zařízení, jež dopravními prostředky ani nejsou (například řetězové pily (ručně držené stroje)), dochází též k dílčímu rozšíření působnosti zákona.

Návrhem zákona je dále přiznávána k výkonu dozoru nad trhem s motory určenými pro nesilniční mobilní stroje Ministerstvu dopravy.

V návaznosti na ustanovení nařízení 2016/1628 předložený návrh zákona rovněž jasně řeší k povolování uvádění motorů nesilničních mobilních strojů na trh při přiznání určitých úlev (trvalých nebo přechodných) z technických požadavků stanovených tímto nařízením.

V návaznosti na přijetí nařízení 2018/858 návrh zákona obsahuje komplexní změnu právní úpravy schvalování technické způsobilosti silničních i zvláštních vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků. Přitom dochází k provázání implementace nařízení 2018/858 se staršími nařízeními týkajícími se schvalování technické způsobilosti traktorů, jejich přípojných vozidel, výměnných tažených zařízení, dvoukolových a tříkolových vozidel a čtyřkolek, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků těchto vozidel (jde o nařízení 167/2013 a 168/2013). Návrhem zákona tak dochází k souborné implementaci těchto nařízení tím, že se stanoví

Výše uvedené doplnění stávající právní úpravy však není dostačující. Bylo totiž nezbytné jednak vyloučit (až na drobné výjimky) použitelnost části třetí hlavy II zákona na schválení typu vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků podléhající výše uvedeným předpisům unijního práva, a dále provést revizi stávajících ustanovení této hlavy tak, aby byla jednoznačně vymezena jejich věcná působnost a stanovená pravidla odpovídala potřebám tzv. vnitrostátního a mezinárodního schválení typu vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků. V dané souvislosti byla provedena též revize právní úpravy schvalování technické způsobilosti zvláštních vozidel, jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků, jež je obsažena v části sedmé zákona.

Nařízení 2018/858 (na rozdíl od nařízení 167/2013 a 168/2013) reguluje i schválení jednotlivě vyrobených silničních vozidel, což se odpovídajícím způsobem promítá do části třetí hlavy III zákona. V této souvislosti pak dochází ke komplexní změně právní úpravy schvalování technické způsobilosti jednotlivě vyrobených vozidel. Dochází zejména ke zrušení schvalování technické způsobilosti těchto vozidel ve 2 navazujících fázích (samostatných řízeních), kdy se zcela opouští povolování výroby vozidla, při současném zachování možnosti požádat o předběžnou informaci podle správního řádu ohledně technických požadavků relevantních pro schválení daného vozidla. Navrhuje se nová úprava schvalování