Obec jako povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím

Vedle toho z čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod plyne, že každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Zatímco obecného práva na informace se lze domáhat přímo s odkazem na Listinu základních práv a svobod, podle jejího čl. 41 se práva na informace o stavu životního prostředí podle čl. 35 odst. 2 lze domáhat pouze v mezích zákona, který toto ustanovení provádí. Tím je zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.

Jedna z prvních zásadních otázek, kterou je třeba si v této souvislosti klást, zní, které subjekty jsou povinny informace poskytovat (tedy jinými slovy řečeno: které subjekty jsou vůbec předmětem uvedené kontroly).

Stěží lze pochybovat o tom, že územní samosprávné celky a jejich orgány jsou povinnými subjekty, neboť jsou výslovně jmenovány jak Listinou základních práv a svobod, tak zákonem o svobodném přístupu k informacím. Otázkou však navzdory veškerým snahám o úpravu zůstává, který subjekt je v podmínkách územních samosprávných celků povinným subjektem, tedy zda jím je územní samosprávný celek jako takový nebo jeho jednotlivé orgány. Typickým příkladem je situace, kdy je žádost adresována zastupitelstvu obce.

Z důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), vyplývá, že zákonodárce chápal povinný subjekt územní samosprávný celek jako takový a nikoli současně jeho jednotlivé orgány, přičemž určení konkrétního orgánu, který žádost bude vyřizovat, je závislé na tom, zda jde o informace z působnosti samostatné nebo přenesené.¹⁾

Tento závěr je z mnoha důvodů problematický. Nicméně lze jej překlenout s přihlédnutím k faktu, že je-li povinným subjektem samosprávný celek jako takový, může jednat jen prostřednictvím svých orgánů.

Přístup, kdy je za povinný subjekt považován územní samosprávný celek jako takový a nikoli samostatně jeho orgány, je výhodný i pro žadatele o informace, kteří nestojí před nutností zvažovat, na který orgán samosprávy se mají obrátit, protože postačí, když žádost adresují územnímu samosprávnému celku - do jeho působnosti totiž náleží veškeré informace týkající se kteréhokoliv jeho orgánu.²⁾

Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 28.3.2008, č. j. 3 As 13/2007-75, zabýval situací, kdy žádost směřuje na konkrétní odbor městského úřadu, přičemž ten informací nedisponuje, nicméně jí disponuje jiný odbor. Soud dospěl k závěru, že konkrétní obecní úřad (resp. úřad městyse, městský úřad či magistrát statutárního města) je třeba považovat za správní orgán, jemuž právní předpisy svěřují působnost v různých oblastech veřejné správy, a také za povinný subjekt ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento povinný subjekt není tedy oprávněn odložit žádost o informaci či tuto žádost zamítnout se zdůvodněním, že se nevztahuje k jeho působnosti, pokud se tato žádost týká činnosti jiného odboru či složky téhož obecního úřadu než je ta, které byla žádost adresována.

Povinným subjektem tedy není pouze odbor, úsek či složka uvedeného úřadu, ale úřad jako celek. Různé agendy v rámci výkonu veřejné správy svěřují právní předpisy také úřadu jako celku. Ten je pak jediným správním orgánem rozhodujícím na základě různých právních předpisů, a to jako správní orgán ve věci přestupků, jako stavební úřad, vodoprávní úřad, silniční správní úřad apod. Pokud by v určité věci rozhodl jiný odbor tohoto správního orgánu než ten, který je k tomu na základě vnitřního předpisu určen, jednalo by se sice o vadu řízení spočívající v tom, že rozhodnutí ve věci vydal jiný než k tomu pověřený pracovník správního orgánu, nebylo by však v žádném případě možné tvrdit, že rozhodnutí ve věci vydal správní orgán absolutně věcně nepříslušný a že jde tudíž o rozhodnutí nicotné.

Ustanovení § 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím zakotvuje pravidlo, podle něhož informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti. Jinak řečeno pokud žadatel požaduje informaci z přenesené působnosti např. na úseku stavebního zákona, poskytuje tuto informaci obecní úřad ve své přenesené působnosti. Současně platí (s přihlédnutím k § 8 zákona o obcích), že informace vztahující se k působnosti samostatné jsou poskytovány obcí rovněž v její samostatné působnosti. Poskytování informací z přenesené působnosti je přitom vždy součástí výkonu veřejné správy na tom úseku, jehož se daná informace týká (je-li např. žádána informace z výkonu působnosti stavebního úřadu, je vyřízení takové žádosti součástí výkonu dané státní správy, tedy přenesené působnosti na úseku stavebního řádu).

Praktické problémy, s nimiž se lze při aplikaci tohoto pravidla setkat spočívají v ne vždy jednoznačném přiřazení určité informace k samostatné či přenesené působnosti (např. smlouva uzavřená obecním úřadem na zhotovení návrhu územního plánu - obecní úřad pořizuje územní plány ve své přenesené působnosti, je však otázkou, zda se taková smlouva vztahuje k přenesené nebo k samostatné působnosti).³⁾

Důležitý mezník v řešení dané otázky představuje rozsudek NSS ze dne 27.10.2010, č. j. 4 Ans 13/2008-87, podle něhož bylo nutné vypořádat se s otázkou, zda poskytnutí informací bylo provedeno v rámci samostatné či přenesené působnosti kraje. Zde je třeba poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2.7.2007, č. j. 4 As 56/2006 - 45:

Právo na samosprávu jako esenciální náležitost demokratického právního státu je přitom garantováno na úrovni ústavního řádu České republiky, zejména normy čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Ústava“), podle něhož územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu, jakož i čl. 8 Ústavy, podle kterého se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Shora uvedené rozlišení samostatné a přenesené působnosti odpovídá též čl. 105 Ústavy, podle něhož výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případech, kdy jsou informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytovány v rámci samostatné působnosti kraje, zákon nebrání tomu, aby žádost o poskytnutí informací vyřídil a odpovídající informace poskytl krajský úřad, a to ani v případě, že žádost o poskytnutí informací byla směřována vůči jinému orgánu kraje (např. radě kraje). To vyplývá mimo jiné z ustanovení § 94 odst. 1 věty první č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), podle kterého je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Poukázat lze dále na ustanovení § 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím , podle něhož informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti. je rovněž ustanovení § 66 věty první zákona o krajích, podle kterého krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou a napomáhá činnosti výborů a komisí, jakož i § 59 odst. 3 zákona o krajích, podle něhož rada zabezpečuje rozhodování v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.

Povinnost poskytovat informace v samostatné působnosti dopadá na územní samosprávné celky. V rámci samostatné působnosti územního samosprávného celku poskytují informace příslušné orgány obce a kraje (tj. zpravidla krajský úřad). Orgány územního samosprávného celku nemají samy o sobě způsobilost a jsou vždy součástí příslušného územního samosprávného celku, přesto v oblasti přenesené působnosti stanoví Ústava i příslušné zákony, že výkon státní správy může být zákonem svěřen právě orgánům samosprávy (viz čl. 105 Ústavy České republiky, § 5 odst. 3, § 7 odst. 2, § 35 odst. 1 a další zákona o obcích, § 2 odst. 2, § 29 odst. 1, zákona o krajích), tato skutečnost je pro větší jistotu a instruktivnost v zákoně o svobodném přístupu k informacím zohledněna.

V případě samostatné působnosti je povinným subjektem územní samosprávný celek jako takový, jenž jedná při vyřizování žádostí o poskytnutí informace skrze své orgány. Není tedy chybou, pokud žádost adresovanou např. radě obce vyřídí obecní úřad, musí ji však vyřídit „v plném rozsahu“ informační povinnosti obce, tj. musí poskytnout všechny informace, které se vztahují k působnosti každého obecního orgánu.

K působnosti povinného subjektu se vztahují zpravidla všechny informace, které má objektivně k dispozici. Tento závěr logicky plyne ze zásady zákonnosti výkonu veřejné moci. Povinný subjekt je povinen vykonávat svou činnost pouze v mezích a způsoby stanovenými zákonem, a pokud v rámci své činnosti fyzicky disponuje některými informacemi, mělo by to být pouze v důsledku výkonu jeho zákonné působnosti. Žadatel o informaci tak má právo na sdělení všech údajů, s nimiž povinný subjekt pracuje a jejichž poskytnutí není vyloučeno či omezeno podle § 7-11 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Nicméně lze si představit i situace, kdy by povinný subjekt určitou informací disponoval a ta by se přitom vůbec netýkala jeho působnosti. Např. kdyby žadatel po Státním úřadu pro jadernou bezpečnost či po Českém báňském úřadu žádal poskytnutí informací obsažených v knize Krakatit od Karla Čapka, pak by samozřejmě bylo na místě takovou žádost odložit podle § 14 odst. 5 písm. c) citovaného zákona, byť by se tato kniha fyzicky nacházela v knihovnách uvedených správních orgánů.⁴⁾ V takovém případě úřad informace poskytovat nebude, neboť musí být splněny obě podmínky - věc se musí týkat působnosti obce a ta touto informací musí disponovat.

Povinné subjekty mají úplnou informační povinnost, to znamená, že okruh informací, z něhož musejí poskytovat, je úplný, musí poskytovat informace ze všeho, co mají nebo by měly mít. Je to odůvodněno skutečností, že ve vztazích, ve kterých povinný subjekt vystupuje, dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Princip přístupu k informacím znamená možnost podívat se na údaje, které na úřadě „leží“, s nimiž úřad pracuje. Úřad tedy poskytuje ty informace, které má. To je definováno pojmem „informace vztahující se k působnosti“. Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je, anebo má být, v úřadu k dispozici.“⁵⁾

Věcí, která činí velké problémy většině obcí a krajů, je, jak postupovat při poskytování informací ze zápisů z jednání zastupitelstva a rady a z usnesení těchto orgánů v případě obcí a krajů, aby nebyly porušeny zásady ochrany osobních údajů. Pro posouzení těchto otázek jsou legislativními východisky příslušná ustanovení zákona o obcích, zákona o krajích.

Zasedání zastupitelstva jsou veřejná, jak stanoví § 93 odst. 2 zákona o obcích a § 42 zákona o krajích, a může se jich tedy zúčastnit kdokoliv. O jednání zastupitelstva se vyhotovuje zápis, který je podle § 95 odst. 2 zákona o obcích k nahlédnutí na obecním úřadě. Zápis z jednání zastupitelstva kraje je uložen k nahlédnutí u krajského úřadu (§ 43 zákona o krajích). Zápis z jednání zastupitelstva není povinnost zveřejňovat, což znamená aktivně předložit veřejnosti k možnosti se se zápisem seznámit, například na webových stránkách, na vývěsce apod. Zápis je však běžnou informací, kterou mají některé osoby právo získat na žádost.

Nahlížet do zápisů z jednání zastupitelstva a do usnesení zastupitelstva a pořizovat si z nich výpisy mají právo:

Jiné fyzické osoby a osoby právnické mají možnost získat informace o jednání zastupitelstva obce a kraje na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, při dodržování ustanovení § 8a, které upravuje poskytování informací týkajících se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů.

Na rozdíl od zasedání zastupitelstva jsou zasedání rady neveřejná, to znamená, že se jich může zúčastnit jen okruh osob definovaný zákonem (§ 101 odst. 1 zákona o obcích). Součástí zápisu z jednání rady jsou i přijatá usnesení (§ 101 odst. 3 zákona o obcích) a zápis ze schůze rady obce musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva (§ 101 odst. 3 zákona o obcích). Nahlížet do usnesení rady a pořizovat si z něho výpisy mají právo výše uvedené okruhy osob, které mají oprávnění nahlížet do zápisů z jednání a usnesení zastupitelstva. Ostatní fyzické osoby a osoby právnické mají právo na informace o jednáních a usneseních rady na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, při dodržení stejných zásad jako při poskytování informací o jednáních a usneseních zastupitelstva.

Jedním aspektem zveřejňování údajů je nahlížení do zápisů, druhou věcí je možnost získat kopie těchto zápisů. V úvahu přichází právě použití zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť územní samosprávné celky a jejich orgány patří mezi povinné subjekty podle tohoto zákona. Je však třeba zvážit vztah těchto dvou zákonů. Lze dovodit, že ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích představuje ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím speciální režim přístupu k určitým informacím, stanovený pro určité subjekty a pro určitý způsob tohoto přístupu.

Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2006, č. j. As 40/2004-62, dále pro jednotlivé případy uvedené pod bodem 2 lze ve vztahu k žádosti občana obce dovodit následující závěry: