Důvodová zpráva k zákonu č. 363/2021 Sb., změna zákona o sociálně-právní ochraně dětí a dalších souvisejících zákonů

Zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v platném znění (dále jen "zákon č. 359/1999 Sb."), upravuje obecné principy sociálně-právní ochrany dětí, vymezuje jednotlivých orgánů sociálně-právní ochrany (obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí, Úřad práce ČR), definuje, kdo je ohrožené dítě, kterému má být sociálně-právní ochrana poskytována, upravuje jednotlivá opatření sociálně-právní ochrany, jako jsou poradenská činnost, výchovná opatření, návrhová oprávnění obecního úřadu obce s rozšířenou působností jakožto orgánu sociálně-právní ochrany dětí k soudu ve věcech týkajících se péče o děti a rodičovské odpovědnosti, zakotvuje základní nástroje sociální práce s dítětem a jeho rodinou (vyhodnocení situace dítěte, individuální plán ochrany dítěte, případová konference atd.). Zákon vymezuje činnost orgánů sociálně-právní ochrany v případě svěření dítěte do náhradní rodinné péče a do ústavní výchovy. Dále je blíže upravena tzv. kuratela pro děti a mládež (péče o děti vyžadující zvýšenou pozornost), sociálně-právní ochrana ve vztahu k cizině, zřizování komisí a poradních sborů, práva a povinnosti orgánů sociálně-právní ochrany při sdělování údajů, vedení spisové dokumentace, řízení a místní příslušnost a rovněž přestupky na úseku sociálně-právní ochrany.

Poměrně značná část zákona je pak věnována Jednou z činností pověřených osob je také zřízení a provozování zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc (dále též "ZDVOP"). Úprava podmínek provozování ZDVOP a jejich financování je jednou ze stěžejních oblastí předkládané novelizace, a to zejména z toho důvodu, že stávající úprava je díky postupným dílčím novelizacím ustanovení týkajících se ZDVOP nekoncepční, nepřehledná a pro adresáty těžko uchopitelná.

v souladu s úpravou zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský zákoník"). ZDVOP jakožto krizová zařízení by měla sloužit jako přechodné, krátkodobé řešení situace dítěte, do nalezení stabilnějšího řešení. Pro účely dlouhodobých pobytů slouží - v případech, kdy se nepodaří zajistit péči o dítě v jeho vlastní rodině nebo v náhradním rodinném prostředí - školská zařízení pro výkon ústavní výchovy (dětské domovy, dětské domovy se školou, diagnostické ústavy, výchovné ústavy) upravená v zákoně č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů; dětské domovy pro děti do 3 let věku upravené v zákoně č. 372/2011 Sb. o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů; domovy pro osoby se zdravotním postižením upravené v zákoně č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 359/1999 Sb. obsahuje právní úpravu státního příspěvku pro zřizovatele ZDVOP, který částečně (v některých případech převážně) slouží na úhradu nákladů na provoz zařízení a poskytování plného přímého zaopatření svěřeným dětem (ubytování, strava, ošacení), ale také k financování dalších zákonných povinností a činností ZDVOP, jako jsou zajištění odborné poradenské a psychologické pomoci dítěti a spolupráci s rodinou dítěte. Státní příspěvek pro zřizovatele ZDVOP byl od jeho zavedení v roce 2006 již 4x valorizován. Od 1. 1. 2013 došlo ke změně ve stanovení výše státního příspěvku, který nyní náleží v pevné částce 22 800 Kč měsíčně za každé dítě svěřené do péče ZDVOP bez ohledu na jeho věk. Uvedená částka se dlouhodobě ukazuje jako nedostatečná a v posledních 3 letech je toto nedostatečné financování řešeno mimořádnými dotačními tituly, což není systémové ani efektivní. Z uvedených důvodů je touto novelou navrhováno zvýšení státního příspěvku na provoz ZDVOP a péči o svěřené děti na a současně je navrhována úprava stávajícího krácení příspěvku za dny pobytu dítěte mimo zařízení. Navrhovaná částka je odvozena z výše požadavků uplatněných ZDVOP v mimořádných dotačních titulech.

V oblasti náhradní rodinné péče zákon č. 359/1999 Sb. upravuje proces zprostředkování pěstounské péče a osvojení, vedení příslušných evidencí krajskými úřady, upravuje bližší podmínky pěstounské péče na přechodnou dobu. Zakotvena jsou zde rovněž práva a povinnosti při výkonu pěstounské péče, dohody o výkonu pěstounské péče, státní příspěvek na výkon pěstounské péče, a dále pak dávky pěstounské péče a řízení o těchto dávkách. Úprava práv a povinností osob pečujících a osob v evidenci, úprava dohod o výkonu pěstounské péče, resp. správních rozhodnutí o právech a povinnostech dle § 47a a následujících zákona č. 359/1999 Sb. a financování tzv. doprovázení pěstounů a ostatních osob pečujících prostřednictvím státního příspěvku na výkon pěstounské péče byla do zákona č. 359/1999 Sb. zavedena od 1. 1. 2013 zákonem č. 401/2012 Sb. Od té doby proběhlo vyhodnocení těchto institutů, jejich uchopení a fungování v praxi, přínosů i slabých stránek a vyvstala potřeba zrevidovat tato ustanovení tak, aby lépe odpovídala potřebám v terénu a stávajícím poměrům. Je navrhováno navýšení státního příspěvku na výkon pěstounské péče tak, aby odpovídal reálným nákladům na podporu pěstounů. Odborná podpora a služby podporující výkon pěstounské péče jsou předpokladem kvalitního zajištění potřeb ohrožených dětí svěřovaných do náhradních rodin. Garance doprovodných služeb zvyšuje pravděpodobnost, že budou nalezeni pěstouni pro větší počet dětí se specifickými potřebami, jako je mentální nebo tělesné postižení, duševní onemocnění, ale také děti staršího věku nebo větší sourozenecké skupiny. Pro účely transparentního nakládání se státním příspěvkem na výkon pěstounské péče je zavedena povinnost doprovázejících osob, s nimiž pěstoun uzavře dohodu o výkonu pěstounské péče, předkládat přehled využití státního příspěvku. Na konci roku 2019 bylo v pěstounské péči a osobní péči poručníka umístěno celkem 15 067 dětí, z toho 608 dětí se zdravotním postižením.

Odborná podpora poskytovaná na základě dohod o výkonu pěstounské péče zároveň zvyšuje pravděpodobnost nalezení vhodné pěstounské rodiny též pro děti opouštějící po uplynutí zákonné lhůty pěstounskou péči na přechodnou dobu. V roce 2018 opustilo pěstounskou péči na přechodnou dobu z celkového počtu 459 odchozích dětí 73 dětí zpět k vlastním rodičům, 237 dětí přešlo do jiné formy náhradní péče, 97 dětí do osvojení, 35 dětí do ústavního zařízení nebo ZDVOP a zbylé děti jiným způsobem (např. nabytím plné svéprávnosti). V roce 2019 opustilo pěstounskou péči na přechodnou dobu z celkového počtu 429 odchozích dětí 66 dětí zpět k vlastním rodičům, 229 dětí přešlo do jiné formy náhradní péče, 92 dětí do osvojení, 26 dětí do ústavního zařízení nebo ZDVOP a zbylé děti jiným způsobem (nabytí plné svéprávnosti apod.).

Zákon č. 359/1999 Sb. prošel poslední větší novelizací v roce 2012 přijetím zákona č. 401/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013. Další novelizace byly více méně technické, upravující pouze dílčí ustanovení v souvislosti se změnami jiných zákonů. Oblasti náhradní rodinné péče se poměrně nekoncepčně dotkla novela zákona č. 117/1995, o státní sociální podpoře, a souvisejících předpisů (zákon č. 200/2017 Sb.), jíž došlo prostřednictvím poslaneckého pozměňujícího návrhu ke zvýšení některých dávek pěstounské péče. Jiné dávky nebyly od 1. 1. 2013 zvýšeny, stejně jako státní příspěvek na výkon pěstounské péče pro úřady a osoby pověřené k výkonu sociálně-právní ochrany v oblasti tzv. doprovázení pěstounů (resp. osob pečujících a osob v evidenci) a jim svěřených dětí (viz výše), ačkoli se od uvedeného data prokazatelně zvyšují platy, mzdy, ceny služeb, nájmy atd. Podle mezinárodních dokumentů (zejm. Úmluva o právech dítěte) i vnitrostátní legislativy (občanský zákoník) má náhradní rodinná péče přednost před péčí ústavní. Náhradní rodinná péče je pro dítě vhodnějším řešením, pokud se o něj jeho biologická rodina nemůže postarat, než umístění v ústavním zařízení, navíc je to varianta pro stát finančně výhodnější (průměrné náklady státu na dítě v pěstounské péči činí necelých 20 000 Kč měsíčně, zatímco průměrné náklady na dítě v ústavním zařízení činí 44 570 Kč.). Je tedy v souladu s obecnými trendy i sociální politikou státu podporovat rozvoj náhradní rodinné péče, a to jak v oblasti finanční, tak v oblasti služeb pro pěstounské rodiny a jim svěřené děti.

Do zákona č. 359/1999 Sb. je také nově navrhována úprava (dále jen "zaopatřovací příspěvek") jako dávky určené nezaopatřeným zletilým osobám do 26 let věku nebo nezaopatřeným nezletilým osobám, kterým byla přiznána plná svéprávnost, ke zmírnění jejich nepříznivé sociální situace poté, kdy zanikla pěstounská nebo poručenská péče nebo ústavní výchova oprávněných osob v důsledku nabytí plné svéprávnosti nebo zletilosti těmito osobami, a to po dobu jejich nezaopatřenosti (tedy zejména studia). Tyto děti, resp. mladí dospělí, jsou znevýhodnění při vstupu do samostatného života, který je po skončení pěstounské či ústavní péče po zletilosti čeká, nemají rodinu, na kterou se mohou obrátit a spolehnout a pokud chtějí dokončit studium či učební obor nebo se dále vzdělávat na vyšší odborné či vysoké škole, jsou často odkázáni na pomoc bývalých pěstounů, ústavního zařízení a/nebo různých nadací a neziskových organizací. Tato podpora nicméně není garantována a není nijak systémově ukotvena. Dostupné výzkumy ukazují, že 71 % dětí z dětských domovů předpokládá dosažení výučního listu, celkové procento absolventů s výučním listem je 29 %. Zároveň 40 % dětem z dětských domovů dosažené vzdělání nevyhovuje. Potřeba studovat po odchodu ze zařízení se vztahovala převážně k dokončení stávající školy, potřeba dalšího/navazujícího studia byla deklarována pouze u 1/10 dětí.¹⁾ K potřebám mladých lidí opouštějících náhradní péči bylo dále zjištěno, že "mladí lidé opouštějící náhradní péči dosahují nižší úroveň dosahovaného vzdělání a využití možnosti dalšího vzdělání po ukončení minimální povinné školní docházky ve srovnání s jinými mladými lidmi. Dobré výsledky v oblasti vzdělávání souvisí se stabilitou umístění, pohlavím (mladé ženy mají lepší výsledky než muži), pevným odhodláním pečující osoby mladému člověku s jeho vzděláním pomoci a podporou a povzbuzením ke studiu ze strany nejbližších. Mezi ně patří i vlastní děti pěstounských rodin, které dětem v náhradní péči pomáhají a slouží jim jako vzory či modely. Výzkumy předložily i důkazy o tom, že mladí lidé, kteří prošli několika místy péče, dokáží dosáhnout úspěchu ve vzdělání, pokud zůstanou ve stejné škole a udrží si kladné přátelské vztahy a kontakty s učiteli, kteří jim pomáhají. Příležitost ke změně může nabídnout i škola či samo zařízení poskytující péči - otevřít dítěti dveře k účasti v různých volnočasových nebo nepovinných školních aktivitách, které mu mohou přinést nová přátelství a další možnosti jako rozvoj kompetencí a emoční zralosti - a tak zlepšují jeho odolnost."²⁾

Nárok na zaopatřovací příspěvek obsahuje podpůrné i kontrolní mechanismy, např. povinnou spolupráci se sociálním pracovníkem obce - sociálním kurátorem a realizaci individuálního plánu.

Zaopatřovací příspěvek bude mít formu příjmově netestované nepojistné dávky, která sjednotí dosavadní roztříštěnou úpravu zaopatření mladých dospělých po skončení náhradní ústavní i rodinné péče, a zejména z něj učiní nárokovou záležitost při splnění zákonných podmínek. Tato dávka nahradí několik dosavadních dávek a jiných forem plnění a transferů z veřejných rozpočtů. Především nahradí dosavadní prolongaci dávek pěstounské péče. Současně zaopatřovací příspěvek také ve formě jednorázové dávky nahradí dosavadní příspěvek při ukončení pěstounské u mladých lidí, kteří se rozhodnou opustit pěstounskou rodinu. Stávající příspěvek je dnes stanovený na 25 tis. Kč.

Cílem předkládaného návrhu tedy není provádět zásadní a koncepční změny v oblasti sociálně-právní ochrany dětí a náhradní rodinné péče, nýbrž narovnání některých disproporcí v dávkové oblasti, zvýšení pěstounských dávek a státního příspěvku pro ZDVOP, kde nedošlo k navýšení od roku 2013, což znemožňuje kvalitní výkon sociálně-právní ochrany dětí, a zefektivnění některých postupů a procesů v souladu s poznatky z praxe a řady analýz, které má ministerstvo k dispozici.³⁾

Podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, , jestliže jsou jinak rodiče způsobilí zabezpečit řádnou výchovu dítěte a plnění dalších povinností vyplývajících z jejich rodičovské odpovědnosti.

(rodiče ve výkonu trestu, dítě před umístěním do náhradní rodinné péče, rozvrat v rodině aj.) U těchto dětí bude zpravidla vydáno předběžné opatření nebo nařízena ústavní výchova. Pokud jde o příčiny umístění dětí do dětských domovů pro děti do tří let, jsou uváděny jako vyrovnané (ÚZIS, 2017) příčiny sociální, zdravotně-sociální a zdravotní.

Volba opatření ve prospěch ohroženého dítěte nejmladšího věku je tedy ze strany OSPOD i soudu limitována důvody, proč dítě nemůže nadále (dočasně) setrvat ve své rodině. Opatření navazující na důvody nezdravotního charakteru jsou především přímá podpora rodiny terénní nebo ambulantní formou (posílení rodičovských kompetencí, včetně poradenství týkající se bytových a majetkových poměrů, poskytování odborných služeb a vzdělávání pro péči o dítě s postižením, poskytování respitních služeb), podpora náhradních rodičů v péči o dítě se zdravotním postižením (navýšení odměny pěstouna uvedené touto novelou, posílení doprovodných, poradenských a respitních služeb), případně zajištění přechodné pobytové péče ve stávajících zařízeních rodinného typu (např. ZDVOP s kapacitou umožňující individuální přístup k dítěti). Jedná se tedy o již existující síť služeb.

ČR je ve středoevropském kontextu posledním státem, který umožňuje bez jakýchkoli omezení svěřovat dětí předškolního věku do ústavních zařízení, a to navzdory dlouhodobě a plošně publikovaným výsledkům výzkumů o negativních účincích ústavní péče na nejmenší děti. Umístění malého dítěte do ústavní péče je mezinárodními orgány⁴⁾ vnímáno jako forma citového zanedbávání dítěte, která je jako jedna z forem násilí na dětech v rozporu s právem dítěte na ochranu před všemi formami násilí podle čl. 19 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte⁵⁾. Nevyhnutelným trendem tedy je transformace této formy služby, jejímž hlavním cílem musí být deinstitucionalizace péče o děti předškolního věku a rozvoj alternativ péče o ně v rodinném prostředí.

Statistiky týkající se dětských domovů pro děti do 3 let zpracovává ÚZIS a jsou uvedené v . Data za předchozí rok jsou bohužel dostupná až v září následujícího roku, tj. data za rok 2018 ještě nemáme k dispozici, kromě .

Podrobnosti a odůvodnění navrhovaných úprav jsou obsaženy ve zvláštní části této důvodové zprávy a závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA).

Je navrženo vyloučení odměny pěstouna z příjmu, u kterého se dopočítává výše do minimálního vyměřovacího základu, tedy minimální mzdy, při odvodech pojistného na veřejné zdravotní pojištění podle zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů, v případech, kdy odměna pěstouna nedosahuje minimální mzdy. Díky tomu, že odměna pěstouna nedosahuje vždy výše minimální mzdy (při péči o 1 dítě bez zdravotního hendikepu činí odměna 12 000 Kč měsíčně), musí pěstouni doplácet na pojistné na veřejné zdravotní pojištění nad rámec odvodu na pojistné na veřejné zdravotní pojištění, který je prováděn z odměny pěstouna Úřadem práce ČR při výplatě této dávky pěstounské péče. Problémy vznikají také v případě zpětného přiznávání odměny pěstouna (lze až 1 rok zpětně) a dopočítávání do minimálního vyměřovacího základu na odvody zdravotního pojištění za několik měsíců zpětně. Přičemž pěstouni, kteří pečují o přijaté děti bez postižení, mají v některých případech omezenou možnost dalších příjmů, přestože se to obecně předpokládá. Jedná se zejména o zvýšené potřeby dětí vyplývající z jejich předchozí traumatizace, potřeby stability v rodinném prostředí nebo stability zdravotního a psychického stavu. To vyžaduje intenzivní péči a pozornost pěstounů, ovšem jedná se o klíčový předpoklad úspěšné a bezpečné realizace pěstounské péče. V současné době tito pěstouni odvádějí z odměny pěstouna pojistné na zdravotní pojištění. Výkon pěstounské péče je přitom výkonem společensky prospěšné aktivity suplující do určité míry úkoly státu vůči ohroženým dětem, pěstouni ve své roli upřednostňují péči o ohrožené děti před možností komerčního výdělku.

je navrhována změna č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, kde se stanovuje, že měsíční zaopatřovací příspěvek se započítává do příjmů, které se zohledňují při posuzování vzniku nároků na dávky státní sociální podpory.

je technickou změnou zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, související zejména s úpravou ZDVOP. Cílem navrhované právní úpravy je upravit vznik nároku na příspěvek na péči u osoby, pokud jí pomoc při zvládání základních životních potřeb poskytuje zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc.

mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, a stanovuje se, že zaopatřovací příspěvek pro mladé dospělé odcházející z náhradní péče bude považován jakožto příjem při posuzování vzniku nároků na dávky pomoci v hmotné nouzi, a to ve výši 100 %.

Je navrženo, aby v dětských domovech pro děti do tří let věku byly poskytovány zdravotní služby a zaopatření dětem zpravidla do tří let věku, jejichž zdravotní stav vyžaduje poskytování zdravotní péče ve formě lůžkové péče a které nemohou vyrůstat v rodinném prostředí, zejména dětem týraným, zanedbávaným, zneužívaným nebo dětem zdravotně postiženým. Vylučuje se tak umisťování dětí do tří let věku do náhradní pobytové péče ze sociálních důvodů, tj. z důvodu ohrožení ve vývoji nevhodným sociálním prostředím.

a to v případě úpravy předběžných opatření. Cílem navrhované úpravy je vyjasnit, na základě, jakého procesního postupu může dojít k odebrání dítěte z péče rodičů na základě předběžného opatření. Navrhovaná úprava se přiklání k řešení, podle něhož by mělo být možné umístit dítě mimo péči rodičů nebo péči osoby dítěti příbuzné nebo blízké pouze na návrh orgánu sociálně-právní ochrany a za podmínek podle ustanovení § 452 a násl. zákona o zvláštních řízeních soudních. K tomuto opatření by tedy mělo být přistupováno pouze v mimořádných situacích ohrožení dítěte, kdy nelze péči o něj zajistit v jeho rodině. Mimořádnost takového zásahu se promítá především v omezené aktivní legitimaci k podání příslušného návrhu, kterou by měl mít pouze orgán sociálně-právní ochrany. Navrhuje se sjednotit pravidla o trvání a prodloužení doby trvání předběžného opatření ve vztahu ke všem předběžným opatřením, na jejichž základě je dítě umisťováno do péče jiné osoby, bez ohledu na to, zda jde o rodiče, osobu dítěti příbuznou nebo blízkou, nebo například ústavní zařízení; O návrhu na jeho vydání zapotřebí rozhodnout bezodkladně, přičemž toto kritérium by se mělo přizpůsobit okolnostem případu.

návrhu novely zákona č. 359/1999 Sb. je navržena účinnost zákona, posunutá ve smyslu nové úpravy zaopatřovacího příspěvku.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavními principy a ústavním pořádkem ČR. Právní úprava směřuje k posílení příležitostí dětí, které se ocitnou bez péče své rodiny, být svěřeny do náhradní rodinné péče namísto jejich nezbytného umístění v zařízení. Posiluje tak uplatnění zásady zákazu nadměrnosti zásahu do základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod) při naplňování základního práva dítěte na zvláštní ochranu (čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), jakož i práva na osobní svobodu (čl. 8 Listiny základních práv a svobod; k důvodům, proč lze ústavní péči o děti považovat za zásah do osobní svobody dítěte viz mj. nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 1945/08). Prostřednictvím ukotvení zaopatřovacího příspěvku pak navrhovaná právní úprava posiluje naplnění práva mladých dospělých, kteří nabyli zletilosti či plné svéprávnosti v náhradní péči, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

Ve zbylých částech se navrhovaná právní úprava nedotýká ústavněprávní materie.

Předložený návrh je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. V oblasti sociálně-právní ochrany dětí jde zejména o Úmluvu o právech dítěte (sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb.), kde návrh směřuje především k účinnému naplnění čl. 20, který zakotvuje

Dále pak jde zejména o Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobody (sdělení č. 209/1992 Sb.), Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením (sdělení č. 10/2010 Sb. m. s.), Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (sdělení č. 120/1976 Sb.), Úmluvu o ochraně dětí a spolupráci při mezinárodním osvojení (sdělení č. 132/2000 Sb.), Evropskou sociální chartu (sdělení č. 14/2000 Sb.), Evropskou úmluvu o osvojení dětí (sdělení č. 132/2000 Sb.), Evrops