Důvodová zpráva k zákonu č. 188/2011 Sb., změna zákona o kolektivním investování

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

Implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/65/ES, prováděcích Směrnic Komise 2010/43/EU a 2010/44/EU a prováděcích Nařízení Komise č. 583/2010 a č. 584/2010

Dne 16. července 2009 byla přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/65/ES, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), známá pod svou anglickou zkratkou „UCITS IV“. UCITS IV je přepracovaným zněním směrnice Rady 85/611/EHS ze dne 20. prosince 1985 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), označovaná jako tzv. „UCITS III“.

Na přijetí UCITS IV navazuje přijetí prováděcích nařízení Komise č. 583/2010 ze dne 1. července 2010, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o klíčové informace pro investory a podmínky, které je třeba splnit při poskytování klíčových informací pro investory nebo prospektu na jiném trvalém nosiči, než je papír, a nařízení Komise č. 584/2010 ze dne 1. července 2010, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o formu a obsah standardního oznámení a osvědčení SKIPCP, využívání elektronické komunikace mezi příslušnými orgány pro účely oznamování a postupy pro ověřování na místě a šetření. Na přijetí UCITS IV navazují také prováděcí směrnice Komise 2010/42/EU ze dne 1. července 2010, kterou se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o některá ustanovení týkající se fúze fondů, struktur „master-feeder“ a postupu pro oznamování, a směrnice Komise 2010/43/EU ze dne 1. července 2010, kterou se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o organizační požadavky, střety zájmů, pravidla jednání, řízení rizik a obsah smlouvy mezi depozitářem a správcovskou společností. V drtivé většině však bude materie promítnuta do českého právního řádu vyhláškami ČNB.

Těžiště dosavadní právní úpravy kolektivního investování spočívá v zákoně č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZKI“) a v navazujících vyhláškách České národní banky; do nichž je právě UCITS III promítnuta a jež je tedy třeba v návaznosti na zapracování UCITS IV novelizovat.

Evropská úprava se vztahuje na tzv. standardní fondy kolektivního investování, jako fondy kolektivního investování „standardní“ ve všech členských státech Evropské unie, požívajících výhod tzv. jednotného evropského pasu. Jimi vydané cenné papíry mohou být nabízeny i v jiných než domovských členských státech, aniž by bylo vyžadováno povolení hostitelského státu.

Hlavním cílem navrhované právní úpravy je včasná a úplná transpozice UCITS IV do českého právního řádu, co nejúčelnějším způsobem z hlediska stávající právní úpravy, a to jak po obsahové tak po formální stránce. Směrnice UCITS IV vychází z předchozí směrnice UCITS III s tím, že dále prohlubuje harmonizaci právní úpravy standardních fondů v členských státech Evropské unie. Přináší čtyři základní změny, kterými jsou a) umožnění přeshraničních přeměn standardních fondů, b) zavedení tzv. struktury master-feeder, c) dokument obsahující klíčové informace předkládaný investorům do jednotného dokumentu namísto dosavadního zjednodušeného statutu - tzv. sdělení klíčových informací, a d) zakotvení pasu investiční společnosti a zjednodušení systému s tím spojené .

a) Přeshraniční přeměny standardních fondů

Zapracovává se právní rámec pro přeshraniční splynutí a sloučení standardních fondů tak, aby bylo vyhověno požadavkům UCITS IV a zároveň aby nedošlo k zásadnímu narušení dosavadního mechanismu slučování a splývání ostatních (speciálních) podílových fondů. Vzhledem k obsáhlosti změny, kterou si vyžaduje směrnice, však bylo nakonec přistoupeno k revizi dosavadních ustanovení a jejich začlenění do nově formulovaného textu. Do českého právního řádu se nezavádí jiné způsoby „přeměn“ podílových fondů než ty, které už české právo zná. V návaznosti na směrnici UCITS IV se stanovuje postup schvalování splynutí a sloučení, upravuje se orgán dohledu, který v případě přeshraniční přeměny přeměnu povoluje, a způsob informování podílníků zúčastněných fondů, a to nejen při přeměně a splynutí standardních fondů, ale i fondu standardního a speciálního.

b) Struktury master-feeder,

Návrh zákona umožňuje vytváření struktur řídícího standardního fondu (master fund) a podřízených standardních fondů (feeder fund). Podřízený standardní fond je fond, kterému je změnou statutu umožněno nedodržovat principy diverzifikace portfolia, ale naopak investovat více než 85% svého majetku do cenných papírů vydávaných řídícím standardním fondem (českým nebo zahraničním). Zbývající část majetku podřízený standardní fond drží buď likvidní, nebo ho používá k investicím do vybraných derivátů za účelem zajištění rizika. Řídící standardní fond je standardní fond, který dodržuje investiční limity podle směrnice jako běžný standardní fond (zakazuje se pouze řetězení struktur řídící – podřízený fond, tj. řídící fond nesmí být podřízeným fondem a nesmí investovat do cenných papírů vydávaných podřízenými standardními fondy).

Smyslem struktur master-feeder je umožnění tzv. poolingu obhospodařovaného majetku. Tím se řídicímu fondu umožní dosáhnout výhodnějších cen plynoucích z úspor z rozsahu, z čehož budou následně těžit také na něj navázané podřízené standardní fondy v podobě nižších nákladů. Podřízené standardní fondy zajišťují výběr peněz od veřejnosti. Pro koncového investora to má za výhodu tu skutečnost, že jeho „partnerem“ je podřízený standardní fond nejčastěji založený v daném státě (tj. je zde rozšířená síť kontaktních míst a zajištěna komunikace v rodném jazyce investora, resp. v úředním jazyce tohoto státu), a přesto je zajištěn vyšší zisk tohoto fondu plynoucí z výše zmíněného poolingu majetku.

c) Sdělení klíčových informací

V návaznosti na směrnici UCITS IV dochází u standardních fondů k nahrazení zjednodušeného statutu dokumentem zvaným „sdělení klíčových informací“. Struktura a obsah tohoto dokumentu jsou nově upraveny prováděcím nařízením Komise č. 583/2010/EU. Cílem je kromě zlepšení způsobu informování investorů o rizicích, nákladech a očekávaných výsledcích při investování do standardních fondů také další harmonizace, resp. sjednocení podoby a obsahu tohoto dokumentu ve všech členských státech EU.

Ke stejné změně se přistoupilo i u speciálních fondů, neboť nová úprava je jednak snižuje administrativní náklady speciálních fondů a zároveň umožní zachování stejné úpravy pro fondy kolektivního investování v ČR. Vzhledem k tomu, že náležitosti tohoto dokumentu jsou výše zmíněným nařízením Komise upraveny pouze pro standardní fondy, bude struktura a obsah sdělení klíčových informací pro speciální fondy stanovena prováděcím nařízením vlády.

d) Pas investiční společnosti a zjednodušený systém

Pas investiční společnosti, na jehož základě může investiční společnost poskytovat svoje služby na území jiného členského státu, zavedla již směrnice UCITS III. Vzhledem k rozdílnému výkladu této směrnice v jednotlivých členských státech ve spojení s těžkopádným postupem investiční společnosti tato ustanovení nikdy nedosáhla širokého uplatnění a tedy zamýšleného cíle.

Návrh nové právní úpravy v návaznosti na přepracovaná ustanovení UCITS IV umožňuje zahraniční investiční společnosti na základě poskytovat své služby, tj. především spravovat standardní fondy, i na území jiného než domovského členského státu. Notifikační proces, tedy postup, jakým orgán dohledu domovského státu investiční společnosti oznámí způsobilost investiční společnosti poskytovat investiční služby orgánu dohledu hostitelského členského státu (státu, kde investiční společnost hodlá své služby poskytovat), je sjednocen prováděcím nařízením Komise č. 584/2010/EU, na který česká právní úprava bude navazovat.

Návrh zákona tedy zohledňuje změny, které přináší UCITS IV, tj. mění nebo doplňuje již přijatou a účinnou transpozici UCITS III ve stávajících českých právních předpisech. Návrh zahrnuje (i) ustanovení, která transponují UCITS IV bez možnosti se od ní odchýlit nebo si zvolit alternativní řešení, (ii) ustanovení, která umožňují určitou míru diskrece a ponechávají členskému státu na výběr, zda konkrétní opatření zavede. K druhé skupině úprav bylo nutné provést hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA), neboť u ní přichází v úvahu posouzení různých variantních řešení. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace je obsažena v Příloze k této důvodové zprávě.

Netranspoziční změny v právní úpravě kolektivního investování

Obsahové pojení současné právní úpravy kolektivního investování je dále předmětem revize z materiálního hlediska. Hlavní cílem této novelizace je dosáhnout lepšího fungování českého trhu kolektivního investování, zvýšení právního komfortu podnikatelských subjektů na něm působících a snížení nedůvodných administrativních nákladů.

Návrh zákona tedy obsahuje ustanovení, která nemají přímou vazbu na transpozici UCITS IV, avšak která podobně jako UCITS IV směřují ke zdokonalení právní úpravy kolektivního investování a s ohledem na potřeby praxe ji vhodně doplňují. Ke všem těmto úpravám se provádí hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA). Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace je obsažena v příloze k této důvodové zprávě.

Transpozice novely prospektové směrnice

Povinnost uveřejnit prospekt při nabídce cenných papírů nebo před přijetím cenných papírů k obchodování na regulovaném trhu upravuje zejména § 34 až 36l, a dále § 57 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPKT“). Tato ustanovení jsou úplnou transpozicí směrnice 2003/71/ES o prospektu, který má být uveřejněn při nabídce nebo přijetí cenných papírů k obchodování (dále jen „prospektová směrnice“). Vzhledem k tomu, že novela prospektové směrnice je připravena a její formální publikace v Úředním věstníku Evropské unie se očekává v blízké době a vzhledem ke krátké transpoziční lhůtě návrh zákona obsahuje ustanovení transponující novelu prospektové směrnice. Novela prospektové směrnice především mění stávající strukturu shrnutí prospektu, u kterého stanoví, že musí obsahovat všechny informace nezbytné k tomu, aby investor mohl učinit informované rozhodnutí ohledně nabízeného cenného papíru (klíčové informace). Mezi další změny patří změna některých limitů v souvislosti s vývojem na kapitálových trzích, čímž dochází k zúžení počtu nabídek, kterých se povinnost uveřejnit prospekt týká, a zmocnění Komise k úpravě těchto částek mimo obvyklou dohadovací proceduru a trialog. V souvislosti s touto změnou také zavádí návrh zákona zmocnění k vydání nařízení vlády, kterým se určí částky v eurech uvedené v § 35 odst. 2 písm. c) nebo d), § 36g odst. 2, § 119c odst. 1 písm. b), § 120c odst. 2 a § 127c odst. 4, a to v návaznosti na evropskou legislativu. Vzhledem k tomu mohou být částky měněny často a s požadavkem rychlé odezvy od členských států v implementaci těchto změn (3 – 6 měsíců). Vzhledem k délce legislativního procesu v ČR (min. 11 měsíců) považuje předkladatel za vhodné ponechat toto určení částek na nařízení vlády, jehož vydání lze dosíci v mnohem kratším časovém horizontu.

Dále dochází ke sjednocení některých definic s definicemi obsaženými v jiných směrnicích a další dílčí změny, které mají za cíl jednak dále harmonizovat právní řády členských zemí EU, jednak odstranit nadbytečnou administrativní zátěž. Zejména dochází k odstranění informační povinnost emitenta cenného papíru přijatého k obchodování na regulovaném trhu podle směrnice 2004/109/ES o harmonizaci požadavků na průhlednost týkajících se informací o emitentech, jejichž cenné papíry jsou přijaty k obchodování na regulovaném trhu (dále jen „transparenční směrnice“).

Legislativně technické změny v dalších zákonech

Vzhledem k častým novelizacím a změnám, způsobeným zejména překotným vývojem právní úpravy na evropské úrovni, kterou bylo nutno promítnout do českých právních předpisů upravujících kapitálový trh, se v některých zákonech vyskytuje opakující se typ legislativně technických nedostatků. Jde především o výskyt termínů, které byly postupně nahrazeny, avšak toto nahrazení se důsledně nepromítlo do všech právních předpisů, zejména v případech, kdy tyto předpisy nesouvisely bezprostředně s kapitálovým trhem. I když tato situace nepředstavuje problém z hlediska vlastní působnosti jednotlivých předpisů a tento typ legislativních nedostatků je standardně překlenován výkladem, bylo by vhodné dotčené právní předpisy „vyčistit“ a důsledně zrevidovat právě s ohledem na celkovou konzistenci použité terminologie.

Z hlediska právní úpravy kapitálového trhu se jedná o tyto termíny:

- důsledné rozlišování následujících termínů:

o regulovaný trh – ve smyslu český regulovaný trh

o evropský regulovaný trh – ve smyslu regulovaný trh se sídlem v členském státě Evropské unie, včetně českého regulovaného trhu

o zahraniční regulovaný trh – ve smyslu regulovaný trh se sídlem v jiném členském státě, než je Česká republika

o zahraniční trh obdobný regulovanému trhu – ve smyslu trh s cennými papíry obdobný regulovanému trhu, se sídlem ve státě, který není členským státem Evropské unie.

- pojem „kótovaný cenný papír“ a jeho odvozeniny (např. „kotace“ apod.) byl zákonem nahrazen pojmem „cenný papír přijatý k obchodování na evropském regulovaném trhu“.

- pojmy „veřejný trh“ a „burza“, případně „burzovní“, byly nahrazeny ve většině výskytů pojmem „regulovaný trh“.

- Pojem „investiční instrument“ byl nahrazen pojmem „investiční nástroj“.

Potřeba legislativně technických úprav byla identifikována u těchto předpisů (všechny v platném znění):

Zákon č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním,

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád,

Zákon č. 511/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky,

Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník,

Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví,

Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách,

Zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách,

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

Zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem,

Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku,

Zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech,

Zákon č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu,

Zákon č. 120/2001 Sb., exekuční řád,

Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže,

Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích,

Zákon č. 182/2006 Sb., insolvenční zákon,

Zákon č. 104/2008 Sb., o nabídkách převzetí,

Zákon č. 93/2009 Sb., o auditorech,

Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví.

Legislativně technickou změnu vyžaduje také zákon č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev. Novelizace tohoto předpisu je prováděna zvláštním zákonem.

Úprava shora uvedených právních předpisů je tedy nezbytná s ohledem na požadavek stejné terminologie napříč právním řádem a je možno ji provést v rámci navrhovaného zákona jako jednotně pojatou legislativně technickou změnu.

Navrhované řešení je v souladu s Ústavou založeným ústavním pořádkem České republiky, zejména čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Řešení je dále v souladu s ustanovením čl. 3 Listiny základních práv a svobod, protože ustanovení tohoto zákona nejsou diskriminační.

Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, ani Evropského soudu pro lidská práva se na oblast, upravenou návrhem zákona, nevztahují.

Návrh zákona je plně v souladu se závazky, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v Evropské unii. Návrh zákona implementuje do českého právního řádu tyto právní předpisy Evropské unie:

- směrnici Komise 2007/16/ES ze dne 19. března 2007, kterou se provádí směrnice Rady 85/611/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), pokud jde o vyjasnění některých definic.

- směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) (přepracované znění).

- směrnici Komise 2010/43/EU ze dne 1. července 2010, kterou se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o organizační požadavky, střety zájmů, pravidla jednání, řízení rizik a obsah smlouvy mezi depozitářem a správcovskou společností.

- směrnici Komise 2010/44/EU ze dne 1. července 2010, kterou se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o některá ustanovení týkající se fúze fondů, struktur „master-feeder“ a postupu pro oznamování.

- nařízení Komise (EU) č. 583/2010 ze dne 1. července 2010, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o klíčové informace pro investory a podmínky, které je třeba splnit při poskytování klíčových informací pro investory nebo prospektu na jiném trvalém nosiči, než je papír, nebo prostřednictvím internetových stránek.

- nařízení Komise (EU) č. 584/2010 ze dne 1. července 2010, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/65/ES, pokud jde o formu a obsah standardního oznámení a osvědčení SKIPCP, využívání elektronické komunikace mezi příslušnými orgány pro účely oznamování a postupy pro ověřování na místě a šetření a výměnu informací mezi příslušnými orgány.“.

Lhůta pro transpozici směrnice 2009/65/ES a prováděcích směrnice uplyne dne 30. června 2011, návrh zákona provádí jejich úplnou transpozici.

Návrh zákona je v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie a obecnými právním zásadami práva Evropské unie, zejména se zásadou proporcionality a subsidiarity, se zásadou rovného zacházení, nediskriminace a právní jistoty.

Návrh zákona odpovídá principům, z nichž vychází Smlouva mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojený