DŮVODOVÁ ZPRÁVA
A. OBECNÁ ČÁST
1. Přehled platné právní úpravy
1.1 Základními právními předpisy, které upravují organizaci, postavení a věcnou a
územní působnost orgánů daňové správy, jsou:
- Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů.
- Zákon č. 531/1990 Sb., o
územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ÚFO").
- Vyhláška č. 249/2010 Sb.,
kterou se stanoví vzor průkazu zaměstnance územního finančního orgánu.
1.2 Daňová správa je v České republice tvořena třístupňovou soustavou tzv. územních
finančních orgánů (ÚFO), které tvoří:
- Generální finanční ředitelství (GFŘ)
- finanční ředitelství (FŘ)
- finanční úřady (FÚ)
ÚFO, resp. GFŘ jsou podřízeny Ministerstvu financí (MF) v postavení jeho resortní
organizace.
1.3 ÚFO byly vytvořeny s účinností od 1. ledna 1991. FŘ je celkem 8, dohromady řídí
199 FÚ. Z nich je 76 umístěno v bývalých sídlech okresních úřadů, 12 v Praze, 4 v Brně, 3 v
Ostravě.
1.4 Dne 16. června 2010 byl ve Sbírce zákonů vyhlášen zákon č.
199/2010 Sb., kterým se mění zákon č.
586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony, jehož součástí je též komplexní novela zákona o ÚFO.
Jejím prostřednictvím došlo zejména k vytvoření GFŘ jako celostátního zastřešujícího orgánu daňové
správy, podřízeného MF. GFŘ vzniklo vyčleněním té části odborů MF, která se dosud zabývala především
řízením ÚFO a výkonem správy daní.
2. Zhodnocení platného právního stavu
2.1 Za dobu existence stávajícího systému daňové správy je možné konstatovat, že se
tento systém do značné míry osvědčil a splnil požadavky na něj kladené při jeho vzniku. Lze jej tedy
v zásadě označit za vyhovující době, v níž dosud působil. Na straně druhé však ve vztahu k
jakémukoliv systému nelze očekávat jeho trvalou neměnnost. Daňová správa se tak nemůže vyhnout
dalšímu procesu modernizace a zvyšování efektivity, konfrontaci s nejrůznějšími novými sociálními a
ekonomickými aspekty měnící se doby a konečně též prostým korekcím vyplývajícím z dosavadní
zkušenosti s jejím praktickým fungováním. Současně je třeba zjednodušit a racionalizovat správu daní
s cílem zamezit daňovým únikům a zvýšit motivaci k placení daní. Přitom je třeba považovat snižování
administrativní zátěže, podporu podnikání, snížení daňové kvóty a zavedení transparentního systému
správy a výběru daní za klíčové kroky vedoucí z dlouhodobého hlediska ke zvyšování hospodářského
růstu a zvyšování daňového výnosu. Tyto cíle demonstrují potřebu širší daňové reformy, jejíž
přirozenou součástí by měla být též reforma organizačního uspořádání a vymezení kompetencí
předmětných orgánů.
2.2 S ohledem na poznatky z dlouhodobého fungování daňové správy je v rámci
současného stavu ze strany MF, resp. samotné daňové správy dlouhodobě identifikován potenciál ke
zlepšení zejména v těchto oblastech, majících přímý vztah k organizačnímu uspořádání daňové správy a
k definování jejích kompetencí:
- "vnitřní" efektivita, v podobě dosažení úspornějšího a kvalitnějšího fungování
organizace samé,
- "vnější" efektivita, tedy zkvalitnění výkonu samotné státní správy, především
klíčových kompetencí ke správě daní,
- snižování administrativní zátěže a zvýšení "uživatelského" komfortu fyzických i
právnických osob, vůči nimž orgány daňové správy vykonávají své
kompetence
,- omezení daňových úniků,
- větší transparentnost systému správy daní,
- posílení spolupráce daňové správy s celní správou.
2.3 V případě "vnitřní" efektivity je obecným a dlouhodobým požadavkem posílení
možností daňové správy si určovat interní strukturu, funkční organizaci a alokaci zdrojů v celé
organizaci, s důrazem především na větší centralizaci a specializaci výkonu správy daní, na
vytvoření efektivního centrálního systému hospodaření s majetkem státu, řízení lidských zdrojů,
zajištění rozvoje vzdělávání zaměstnanců a zajištění efektivního využívání informačních technologií.
Do konce roku 2010 fungoval v tomto ohledu nevyhovující roztříštěný stav v rámci daňové správy, v
podobě existence osmi FŘ jako samostatných účetních jednotek. Ten se podařilo odstranit vytvořením
jediné účetní jednotky pro celou daňovou správu v podobě GFŘ zřízeného od 1. ledna 2011 zákonem č.
199/2010 Sb., a to na obdobném principu jako
již existující Generální ředitelství cel (GŘC). Současně tímto krokem došlo k zásadnímu posunu ve
výše uvedeném směru k dosažení vyššího stupně "vnitřní" efektivity.
2.4 Míra zvýšení úspěšnosti boje daňové správy s daňovými úniky je přirozeně
primárně svázána s mírou "vnější" i "vnitřní" efektivity soustavy jako celku. Kromě toho je však
třeba ještě zmínit specifický aspekt Specializovaného finančního úřadu (SFÚ) pro výkon správy daní v
případě velkých, resp. specifických daňových subjektů (daňových subjektů s vysokým obratem, subjektů
působících v neobvyklých a specifických oborech, subjektů, jejichž kontrola je extrémně časově a
odborně náročná, a subjektů zapojených do významných řetězců; zároveň se většinou jedná o ty
subjekty, jejichž přínos pro výši vybraných daní je zásadní; některé rizikové subjekty se naproti
tomu nejvíce podílí na daňových únicích). Velkým a specifickým daňovým subjektům je ve většině států
Evropy, a to nejen v rámci EU, ze strany daňové správy věnována zvláštní pozornost. Minimálně
kontrola těchto subjektů je v zahraničí soustředěna do specializovaných útvarů, vyznačujících se
vysokou odborností, operativností a jednotností řízení. Výše uvedeným zákonem č.
199/2010 Sb. dojde rovněž k vytvoření SFÚ v
ČR, a to s účinností od 1. ledna 2012. Tento krok představuje významné zkvalitnění výkonu daňové
kontroly, resp. správy daní jako celku a cestu k dalšímu omezení výskytu daňových úniků. Odhad
fiskálního efektu SFÚ je možné částečně odvodit od efektu dosavadních oddělení specializované
kontroly (OSK) ve srovnání s běžným kontrolním oddělením FÚ (zjednodušeně lze říci, že produktivita
OSK je dvojnásobná). Vytvoření SFÚ lze současně chápat jako projev segmentace při konstituování
soustavy orgánů daňové správy.
2.5 Jedním ze základních požadavků na fungování moderní státní správy jako celku, a
tedy i daňové správy, je požadavek transparentnosti. Ačkoliv lze říci, že míra transparentnosti
dlouhodobě nepatří mezi nejpalčivější problémy daňové správy, vytvoření GFŘ, resp. relativně
autonomní soustavy ÚFO přináší tu míru samostatnosti, která umožňuje potřebné zvýšení nezávislosti
fungování daňových orgánů. Ve vztahu k celní správě byl tento problém již v minulosti řešen
vyčleněním GŘC z MF a vytvořením celní správy jako soustavy orgánů podřízené MF. Podobné uspořádání
daňové správy představuje rovněž cestu k posílení spolupráce obou soustav.
2.6 Snahy o institucionální reformu daňové správy probíhají v České republice již
řadu let. V průběhu roku 2008 byl tehdejší stav daňové správy v ČR mimo jiné posouzen ze strany
Světové banky v rámci její technické asistence. V listopadu 2008 byl Světovou bankou předložen
materiál "Zpráva o vizi a strategii pro integrovanou správu příjmů" (dále jen "Zpráva SB"), který se
v řadě případů věnoval konkrétněji některým otázkám modernizace daňové správy. Zpráva SB hovoří o
nezbytnosti vytvoření účinné, jednoduché a na klienta zaměřené správy příjmů, přičemž klíčové prvky
reformy jsou dány zejména těmito klíčovými cíli:
A. Zlepš