Zastupitelstvo obce

V poslední třetí části se věnujeme problematice adresných záměrů, procesu hodnocení žádostí došlých vyhlašovateli a projednání příslušnými obecními orgány. Součástí příspěvku jsou i vzory nejčastěji používaných dokumentů. Jaké jsou důsledky nezveřejněného nebo vadně zveřejněného záměru?

Zaměstnávání občanů jiných zemí se stává čím dál běžnější záležitostí. Obce mají jako zaměstnavatelé řadu specifik, která se dotýkají i zaměstnávání cizinců, lze však předpokládat, že i ony budou v rostoucí míře zaměstnavateli cizinců. V řadě případů mohou zaměstnávat pouze takové cizince, kteří mají volný vstup na trh práce. Celkově se dá předpokládat, že mezi cizinci v postavení zaměstnanců obcí budou převažovat ti, kdo nepotřebují pracovní povolení. Jaká jsou hlavní možná úskalí zaměstnávání takových cizinců obcemi?

Podle ústavního pořádku České republiky mají obce právo na samosprávu. Dle čl. 101 odst. 1 Ústavy 1) je obec samostatně spravována zastupitelstvem. Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Výjimkou z pravidla, že obec spravují volené orgány, a formu zásahu státu do samosprávy představuje institut správce obce, o němž pojednává následující text.

Právní úprava odměňování zastupitelů je obsažena v zákoně č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “). Systém odměňování zakotvuje měsíční odměnu za výkon funkce uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstev obcí. Tyto dvě kategorie zastupitelů, respektive rozdíl mezi nimi, je zásadní. Rozdíl spočívá v tom, že uvolnění členové zastupitelstva mají nárok na odměnu za výkon funkce automaticky ze zákona, o jejich odměně tudíž žádný orgán nerozhoduje. Neuvolněným zastupitelům může být odměna poskytnuta, což znamená, že o tom, zda poskytnuta bude a v jaké výši, rozhoduje příslušné zastupitelstvo. Následující příspěvek se věnuje specifickým odměnám zastupitelů, z nichž některé jsou právě vázány na rozlišení výše zmíněných kategorií zastupitelů.

Tímto textem navazujeme na sérii příspěvků, které se věnují příspěvkovým organizacím zřizovaným územními samosprávnými celky, se zaměřením na organizace zřizované obcemi. Následující text se věnuje postavení a pravomocím orgánů obce, které plní vůči příspěvkovým organizacím úkoly zřizovatele. Jak dokazuje rozhodovací praxe soudů, i na této problematice lze dokladovat dělbu moci mezi zastupitelstvo a radu ve vztahu k vyhrazeným pravomocem.

Zákon o obcích dává zastupitelstvu obce možnost zřizovat výbory jako své poradní, iniciativní a kontrolní orgány. Výbory tudíž nejsou orgány obce, ale orgány zastupitelstva obce. Plní úkoly, kterými je zastupitelstvo obce pověřilo, a svá stanoviska a návrhy předkládají zastupitelstvu obce. Nemohou však vykonávat žádnou rozhodovací pravomoc, a to ani v případě, že by jim ji svěřilo zastupitelstvo obce. Nemají pravomoc ukládat úkoly či realizovat opatření k nápravě, mohou však iniciovat opatření k nápravě prostřednictvím zastupitelstva obce.

Obce v České republice jsou řízeny a spravovány jednotlivými orgány. Jejich postavení, pravomoci, způsob ustavení a další záležitosti upravuje zákon č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “). Mezi dva kolektivní orgány obce patří zastupitelstvo a rada. Zákon o obcích upravuje princip dělby moci na úrovni obce a každému z těchto orgánů stanoví pravomoc rozhodovat v určitých věcech samostatné působnosti obce. Zákon výslovně vymezuje tzv. vyhrazené pravomoci. V případě nevyhrazených pravomocí umožňuje, aby zastupitelstvo na sebe některé pravomoci vztáhlo. Právě tomuto institutu se věnuje následující příspěvek.

Na základě rozhodnutí prezidenta republiky č. 81/2022 Sb. ze dne 5. 4. 2022 byly v termínu 23.–24. 9. 2022 vyhlášeny volby do zastupitelstev obcí. Komunální volby se konají jednou za čtyři roky a touto dobou je také vymezeno volební období zastupitelstev obcí, jak stanoví Ústava České republiky . S ukončením stávajícího a se zahájením nového volebního období zastupitelstev obcí jsou spojeny další kroky a úkony, které je potřeba realizovat, čemuž se věnuje následující příspěvek.

Zastupitelé mohou žádat informace podle dvou různých zákonů – zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “), konkrétně § 82 písm. c) tohoto zákona; a zákon č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím “). Poskytnutí informací podle těchto zákonů má rozdílné podmínky, zákon o obcích ovlivňuje výklad zákona o svobodném přístupu k informacím . Rozhodnout, na jaké informace má zastupitel právo, není proto vždy jednoduché.

Dne 11. 3. 2019 vydal Městský soud v Praze rozsudek čj. 14 A 89/2017-47 , v němž konstatoval, že ochrana soukromí dětí (ve formě znepřístupnění jména útočníků i jména oběti šikany) převáží nad právem zastupitelů obce být informován o záležitostech šikany ve škole zřízené danou obcí.

Funkce člena zastupitelstva obce je veřejnou funkcí. Tento mandát tedy nelze vykonávat jako závislou práci podle zákoníku práce . Člen zastupitelstva není v postavení zaměstnance a obec není v postavení zaměstnavatele, a nelze tak vůbec hovořit o vztahu nadřízenosti a podřízenosti, jak je tomu v pracovněprávních vztazích. Nicméně i v prostředí obecní samosprávy může dojít k situaci, kdy člen zastupitelstva má mít s obcí, kde tuto funkci vykonává, sjednán pracovněprávní vztah.

V souvislosti s vývojem epidemiologické situace na území České republiky v důsledku výskytu a šíření onemocnění koronaviru SARS-CoV-2 rozhodla dne 12. 3. 2020 vláda ČR o vyhlášení nouzového stavu. Postupně na základě usnesení vlády nebo mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví byla stanovena různá omezení a krizová opatření, zejména týkající se omezení pohybu a shromažďování, konání hromadných akcí, uzavření škol, zákazu vycestování do zahraničí nebo uzavření provozoven. Ke dni zpracování tohoto příspěvku se předpokládá ukončení nouzového stavu dnem 17. 5. 2020.

Novelou zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “), která byla provedena zákonem č. 99/2017 Sb. , došlo s účinností ode dne 1. 1. 2018 k rozsáhlé změně právní úpravy odměňování členů zastupitelstev obcí. Nově byl mimo jiné zakotven výslovný zákonný zákaz poskytování darů členům zastupitelstev, a to i po skončení výkonu funkce. Součástí předmětné novely je také zavedení možnosti poskytovat členům zastupitelstev mimořádnou odměnu za splnění mimořádných nebo zvláště významných úkolů obce. Právě o tomto institutu pojednává následující text.

Svou žádostí dle zákona č. 106/1999 Sb. jsem požádala o poskytnutí přílohy ze zasedání rady obce – z jeho usnesení, kde se navrhovaly roční odměny podle dohod o provedení práce, za rok 2016 a 2017. Toto mi bylo rozhodnutím obce zamítnuto s odvoláním na ústavní právo na ochranu soukromí, viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2014, čj. 1 As 189/2014-50 a cit. další. Běžně se lze na webových stránkách jiných obcí a měst dočíst o schvalování mimořádných odměn (v minulosti to byly peněžní dary) a v jaké výši, např. starostům uvolněným a jiným zastupitelům neuvolněným i jmenovitě. Jedná se opravdu o ochranu soukromí a osobnosti ve střetu dvou zaručených práv, podle názoru povinného subjektu, když zastupitelé mají za výkon své funkce zákonné měsíční odměny určené nařízením vlády? Má občan právo znát výši ročních odměn a komu byla přiznána nebo mohu znát alespoň celkovou výši ročních odměn? To pak bychom jako občané nemohli zjistit, za co a komu byla peněžní odměna schválena. Z usnesení rady toto vyplývá, na zastupitelstvu obce však nebylo o ročních odměnách vůbec jednáno ani samostatným bodem projednáno.

Po čtyřech letech se v obcích v termínu 5.–6. 10. 2018 uskutečnily volby do zastupitelstev. Voliči tedy zvolili nová zastupitelstva, z těchto následně vzejdou nová vedení radnice a ustaví se všechny potřebné orgány. O zániku mandátů a funkcí stávajících představitelů obcí, tzv. volebním mezidobí (tj. obdobím mezi volbami do zastupitelstva a ustavujícím zasedání nově zvoleného zastupitelstva, resp. zvolením nových orgánů obce), a o ustavení nových orgánů pojednává následující příspěvek.

Zákonodárným procesem v současné době prochází vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “). 1) Předmětem tohoto návrhu (dále jen „novela“) je zásadní změna způsobu odměňování členů zastupitelstev obcí. Aktuálně novela prošla projednáváním v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. 2) Účinnost novely je navržena od 1. 1. 2018. Níže uvedený text rekapituluje stávající systém odměňování zastupitelů, poukazuje na některé nedostatky a popisuje změny předkládané v novele.

Podle § 82 písm. c) zákona o obcích 1), má člen zastupitelstva obce při výkonu své funkce právo požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů. V souvislosti s tímto právem vzniká otázka, v jakém rozsahu informace poskytnout. Zákon o obcích obsahuje velmi obecné limity. V praxi proto bývá obtížné posoudit, co všechno jsou „informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce“, resp. na jaké informace má člen zastupitelstva obce právo a na jaké již nikoliv. Nelze stanovit jednoznačná a bezrozporná kritéria.

Zveřejňování záznamů z jednání zastupitelstev obcí prostřednictvím internetu je téma, které se zdá věčné. Dotazů na toto téma, resp. tuto možnost, bylo bezpočet. Problém nebyl snad ani v nevůli zastupitelů, spíše naopak, ovšem naráželo se na aplikační výklad zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), ve spojení se zákonem č. 101/2000 Sb. , o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZoOU").