Důvodová zpráva k zákonu č. 299/2016 Sb., změna zákona o auditorech a dalších předpisů

(dále jen „směrnice o povinném auditu“) je základním právním aktem Evropské unie upravujícím oblast výkonu povinného auditu, regulujícím osoby oprávněné k této činnosti a upravujícím práva a povinnosti dalších osob s tím spojené.

Podstatou právní regulace na úrovni Evropské unie je harmonizace postupů pro ověřování ročních (řádných) účetních závěrek včetně těch konsolidovaných (povinný audit), stanovení požadavku externího zajištění kvality, veřejného dohledu, povinností statutárních auditorů a auditorských společností, zásad k zajištění jejich objektivity, nezávislosti a nestrannosti a zavedení disciplinárního a sankčního systému. Směrnice o povinném auditu rovněž poskytuje základ pro spolupráci mezi regulačními orgány v Evropské unii a ve třetích zemích.

Směrnice o povinném auditu byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o auditorech“), který nabyl účinnosti dne 14. dubna 2009.

Přehled základních ustanovení zákona o auditorech:

Návrh novely zákona o auditorech byl vypracován a je předkládán k zajištění souladu právního řádu České republiky s těmito předpisy Evropské unie:

Přijatá novela směrnice o povinném auditu a nařízení č. 537/2014/EU jsou výsledkem rozsáhlé evaluace pravidel pro provádění povinných auditů a několikaleté diskuse a vyjednávání mezi evropskými zákonodárnými orgány, zástupci odborné veřejnosti a profesními organizacemi, započaté v říjnu 2010 vydáním Zelené knihy obsahující koncepční otázky na téma možných změn v oblasti regulace auditu v Evropské unii .

Provedení úprav reflektujících požadavky kladené na Českou republiku novelou směrnice o povinném auditu a nařízením č. 537/2014/EU nevyžaduje vypracování nového zákona. Kritériem pro volbu mezi novelizací platného zákona a vypracováním nového zákona byl především obsah a charakter změn vyplývajících z vydaných předpisů EU, tj. doplnění dosavadní směrnice 2006/43/ES směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/56/EU a přímo použitelné nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 537/2014. Navrhované změny z valné většiny doplňují stávající normu nebo ji upřesňují, popřípadě jsou zapracovány změny vyplývající z dosavadní praktické aplikace zákona, a to ve vztahu k výše zmíněnému evropskému rámci pro audit. Nejedená se o koncepční nebo systémové změny, které by zásadním způsobem měnily stávající instituty ani o úpravy, kterými by byla narušena systematika a přehlednost zákona. Z tohoto důvodu předkladatel přistoupil k novelizaci stávajícího zákona o auditorech.

Cílem navrhované novely zákona o auditorech je zajištění plné harmonizace zákona o auditorech s ustanoveními novely směrnice o povinném auditu a zajištění úplné a efektivní aplikovatelnosti nařízení č. 537/2014/EU. Obě tyto evropské právní normy jsou členské státy Evropské unie povinny zavést do svých právních řádů do 16. června 2016.

Na základě zhodnocení souladu zákona o auditorech s novelou směrnice o povinném auditu a nařízením č. 537/2014/EU byly identifikovány tyto hlavní oblasti, v nichž je nezbytná úprava zákona o auditorech z důvodu zajištění slučitelnosti:

2. 1. Nezávislost auditora

Novela směrnice o povinném auditu zakotvuje některé prvky s cílem posílit nezávislost auditora. Jedná se o opatření zajišťující povinnost posouzení rizika ohrožení nezávislosti před přijetím auditorské zakázky a opatření k zajištění nezávislosti v průběhu auditu a k rozpoznávání a zamezování střetu zájmů.

2. 2. Systém kontroly kvality

Směrnice o povinném auditu vznesla požadavek na zavedení účelného a účinného systému zajištění kvality činnosti statutárních auditorů a auditorských společností. Tento požadavek byl transponován do zákona o auditorech v § 24. Organizace a řízení systému kontroly kvality, jakož i samotný výkon kontrol kvality u všech statutárních auditorů a auditorských společností, je v působnosti samosprávné profesní organizace, tzn. Komory auditorů České republiky. Konečnou odpovědnost za systém kontroly kvality nese veřejný dohled, tzn. Rada pro veřejný dohled nad auditem, která nad prováděním kontrol kvality Komorou auditorů České republiky vykonává dohled. S přijetím nařízení č. 537/2014/EU však není možné stávající model nadále uplatňovat. Nařízení č. 537/2014/EU znemožňuje delegaci úkolů souvisejících se systémem kontroly kvality u statutárních auditorů a auditorských společností provádějících povinný audit subjektů veřejného zájmu orgánem určeným k plnění funkce příslušného orgánu podle nařízení č. 537/2014/EU, tzn. Radou pro veřejný dohled nad auditem, na jiný subjekt (viz tabulka č. 1). Úpravou ustanovení souvisejících se systémem kontroly kvality bude i s ohledem na minimalizaci nákladů státního rozpočtu České republiky vytvořen takový systém zajištění kvality, který při respektování požadavku nařízení č. 537/2014/EU spojuje přednosti obou typů dohledu – dohledu samosprávy a veřejného dohledu.

:

(A1) statutární provádějící jménem této auditorské společnosti povinný audit subjektu veřejného zájmu se rovněž podle dikce ustanovení § 24 odst. 5 považuje za .

(A2) Statutární provádějící jménem této auditorské společnosti povinný audit jiných účetních jednotek než jsou subjekty veřejného zájmu, se považuje podle dikce ustanovení § 35 za .

(A3) Statutární provádějící jménem této auditorské společnosti pouze auditorskou s výjimkou povinného auditu, se považuje podle dikce ustanovení § 35 za .

(B1) statutární provádějící jménem této auditorské společnosti povinný audit jiných účetních jednotek než jsou subjekty veřejného zájmu, případně provádí pouze auditorskou s výjimkou povinného auditu, se považuje podle dikce ustanovení § 35 za .

2. 3. Veřejný dohled

Na základě směrnice o povinném auditu byla Česká republika povinna institucionalizovat nezávislý dohled nad auditorskou činností. Zákonem o auditorech byla proto zřízena Rada pro veřejný dohled nad auditem. Rada pro veřejný dohled nad auditem vykonává veřejný dohled nad výkonem auditorské činnosti a činností Komory auditorů České republiky a musí přitom dbát na ochranu veřejného zájmu. Veřejným dohledem se rozumí kontrola dodržování zákona o auditorech, auditorských standardů, etických požadavků a vnitřních předpisů Komory auditorů České republiky auditory, dohled nad organizací a řízením systému kontroly kvality auditorské činnosti, organizací a provozováním systému průběžného vzdělávání auditorů a nad uplatňováním disciplinárních a sankčních opatření Komorou auditorů České republiky. K dalším činnostem Rady pro veřejný dohled nad auditem patří spolupráce s Ministerstvem financí, Českou národní bankou a spolupráce s orgány dohledu nad auditory ostatních zemí. Rada pro veřejný dohled nad auditem projednává s Komorou auditorů České republiky vnitřní předpisy Komory auditorů České republiky a je odvolacím správním orgánem proti rozhodnutí Komory auditorů České republiky. Poslední novelizací zákona o auditorech zákonem č. 334/2014 Sb. byla působnost Rady pro veřejný dohled nad auditem rozšířena i na oblast veřejné správy v záležitostech správních deliktů podle zákona o auditorech.

I----------------------------I------------------------I----------------------I I DOHLED I auditoři neprovádějící I auditoři subjektu I I I audit subjektu I veřejného zájmu I I I veřejného zájmu I I I----------------------------I------------------------I----------------------I I Schvalování a registrace I může být delegován I může být delegován I I statutárních auditorů a I I I I auditorských společností I I I I----------------------------I------------------------I----------------------I I Přijímání auditorských I může být delegován I může být delegován I I standardů I I I I----------------------------I------------------------I----------------------I I Kontinuální profesní I může být delegován I může být delegován I I vzdělávání I I I I----------------------------I------------------------I----------------------I I Systém zajištění kvality, I může být delegován I nemůže být delegován I I kontrola kvality I I I I----------------------------I------------------------I----------------------I I Vyšetřování, disciplinární I může být delegován I nemůže být I I a sankční systém I I delegován* I I----------------------------I------------------------I----------------------I * Členskému státu je povoleno umožnit přenesení úkolů souvisejících s disciplinárním a sankčním systémem, avšak pouze na takový subjekt, který je nezávislý na auditorské profesi.

2. 4. Disciplinární a sankční systém

V současnosti je disciplinární a sankční systém založen na samosprávě profesní organizace. Porušení povinností stanovených zákonem auditorem nebo auditorskou společností je klasifikováno jako kárné provinění (vyplývá ze základního specifického znaku profesní samosprávy, kterým je osobní základ, povinné členství pro možnost výkonu činnosti, vázanost členů Komory auditorů České republiky = kárná pravomoc Komory auditorů České republiky, možnost kárného postihu členů Komorou auditorů České republiky za porušení předpisů, ať už vnitřních, či zákonných. Komora auditorů České republiky prostřednictvím svých orgánů vede řízení o vině a trestu za toto porušení). Rada pro veřejný dohled nad auditem doposud v tomto systému plní pouze funkci dohledu nad systémem a odvolacího orgánu proti rozhodnutí Komory auditorů České republiky. S výjimkou sankčních pravomocí ve vztahu ke Komoře auditorů České republiky a fyzickým osobám – „neauditorům“ za jejich protiprávní jednání není samostatně ve správním trestání činná, nevede řízení a neukládá sankce. Je proto nezbytné kompetenční rozšíření. Rada pro veřejný dohled nad auditem, která je orgánem určeným podle nařízení č. 537/2014/EU, musí disponovat pravomocemi, které k plnění úkolů potřebuje a které jsou nařízením č. 537/2014/EU vyžadovány. Úkoly týkající se systému zajištění kvality, vyšetřování a disciplinárního systému u auditorů provádějících povinný audit subjektů veřejného zájmu Rada pro veřejný dohled nad auditem nemůže přenést na jiný subjekt. Sankční mechanismus musí být vhodně zaveden k naplnění svého cíle, kterým je nejen postih protiprávního jednání auditora, ale také prevence vzniku takového jednání a motivace auditora k poskytování co nejkvalitnějších služeb.

2. 5. Požadavky na povinný audit subjektů veřejného zájmu

2. 5. 1. Zvýšení vlivu výboru pro audit nebo kontrolního orgánu při výběru auditora

Nařízení č. 537/2014/EU významně posiluje a zdůrazňuje úlohu výborů pro audit nebo orgánů, které plní roli těchto výborů. Nařízení č. 537/2014/EU požaduje, aby Volnost společnosti ve výběru auditora by měla být zaručena i na smluvní úrovni. Jakákoliv ujednání ve smlouvě uzavřená mezi auditovanou společností a třetí stranou omezující možnosti výběru auditora na určitý okruh kandidátů musejí být považována za neplatná. Nařízení č. 537/2014/EU dále zpřesňuje některé již fungující principy.

2. 5. 2. Povinná rotace auditorských společností

Současné zákonné nastavení zavádí pouze povinné střídání klíčových auditorských partnerů v rámci auditorské společnosti. S cílem vyřešit hrozbu spočívající ve spřízněnosti s auditovaným subjektem a posílit tak nezávislost auditorů je nařízením č. 537/2014/EU Nařízení č. 537/2014/EU navíc poskytuje alternativu k prodloužení maximální trvání: povinné vyhlášení nového výběrového řízení vztahujícího se na auditorskou zakázku po uplynutí maximální trvání. V takovém případě může být maximální možná doba trvání auditorské zakázky pr