Důvodová zpráva k zákonu č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky.

Základními právními předpisy, které upravují organizaci, postavení a věcnou a územní působnost celních orgánů jsou:

- zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o celní správě"),

- zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "celní zákon"),

- vyhláška Ministerstva financí č. 197/2001 Sb., o způsobu vnějšího označení a odznacích celní správy, vzorech služebních stejnokrojů a zvláštním barevném provedení a označení služebních vozidel celní správy.

Celní správa České republiky (dále jen "celní správa") je třístupňovou soustavou orgánů, kterou tvoří:

- Generální ředitelství cel (dále jen "GŘC"),

- celní ředitelství (dále jen "CŘ"),

- celní úřady (dále jen "CÚ").

Usnesením vlády ČR č. 1336 z 3. listopadu 2008 byl schválen návrh postupu sloučení správy daní, cel a veřejnoprávního pojistného obsažený v Programu "Projekt vytvoření jednoho inkasního místa pro příjmy veřejných rozpočtů" (dále jen "Projekt JIM"). V návaznosti na toto usnesení a s přihlédnutím k závěrům misí Světové banky, která poskytovala vládě České republiky v této oblasti poradenské služby, vypracovalo Ministerstvo financí (dále jen "MF") aktuální dokument "Koncepce vytvoření jednoho inkasního místa pro příjmy veřejných rozpočtů", který věcně vymezil základní principy fungování JIM a definoval čtyři fáze postupu implementace JIM. Předpokladem pro uskutečnění Fáze I je pak tzv. fáze nultá, spočívající ve vyčlenění současného Ústředního finančního a daňového ředitelství z MF a vytvoření třístupňové resortní organizace organizované obdobným způsobem, jako je tomu u současné celní správy. Tato etapa již byla legislativně dokončena a účinná je od 1.1.2011. Výstupem Fáze I bude vytvoření Finanční správy České republiky (dále jen "FSČR") jako dvoustupňové organizační soustavy správních úřadů, které budou základem JIM. Současně se v rámci nově vytvořené soustavy orgánu bude připravovat vnitřní reforma fiskálních procesů pro JIM. FSČR by tvořilo Finanční ředitelství, Krajské finanční úřady a Specializovaný finanční úřad. Krajské finanční úřady by si ponechaly pobočky jako svoje vnitřní organizační jednotky. Obdobný postup se ve Fázi I předpokládá i v rámci celní správy. Došlo by tedy ke stavu, kdy by v resortu financí existovaly dvě organizačně stejně vymezené a obdobně řízené soustavy orgánů - Finanční správa České republiky a Celní správa České republiky.

Dokument "Koncepce vytvoření jednoho inkasního místa pro příjmy veřejných rozpočtů" zároveň obsahuje mimořádně důležitý závěr, že i po vytvoření JIM zůstanou na MF, v daňové (finanční) správě a v celní správě kontrolní a dohledové procesy a činnosti, které nebudou integrovány do JIM. Pro kompletnost reformy je třeba definovat budoucnost i pro tyto procesy a činnosti tak, aby i ony byly vykonávány způsobem odpovídajícím současným potřebám efektivní státní správy. Proto MF připravuje i druhou část reformy, která má určit, kdo a jakým způsobem bude zabezpečovat tyto procesy - např. výběr cla, celní dohled a kontroly při dovozu, vývozu a tranzitu zboží, kontroly v oblasti ochrany práv duševního vlastnictví, nelegálního dovozu a vývozu chráněné flory a fauny, nebezpečných odpadů, kontroly zemědělských dotací, kontroly zaměstnávání cizinců, dohled nad bezpečností potravin a výrobků obecně, státní dozor a kontrola loterií a kasin, cenovou kontrolu, kontrolu hospodaření obcí a krajů, odhalování porušování celních a daňových předpisů, kontroly v systému elektronického mýtného, odborný dozor v silniční dopravě a řadu dalších kontrolních a dohledových činností.

Organizačně kompetenční záležitosti, časový harmonogram a další související náležitosti budou obsaženy v koncepci Projektu reformy kontrolních a dohledových procesů v rámci MF (Projekt RKDP). Tento projekt by měl určit cílový stav v oblasti uvedených procesů a způsob jejich postupných úprav tak, aby byly reformovány v návaznosti a na stejné kvalitativní úrovni jako fiskální procesy zajišťované JIM.

V rámci celní správy proběhlo v roce 2008 mapování hlavních procesů v činnosti orgánů celní správy a analýza funkcionality organizačního uspořádání. Průběžně je prováděn audit personálních potřeb v jednotlivých agendách, a to v reakci na změny právní úpravy kompetencí orgánů celní správy a změny v zatížení jejich útvarů.

Výstupy z mapování procesů a z provedených analýz spolu se závěry misí Světové banky v únoru až dubnu 2008 a na začátku roku 2009 ukazují na nezbytnost nového organizačního uspořádání celní správy. V této souvislosti byla v roce 2010 provedena Studie proveditelnosti modernizace celní správy a tvorba nového procesního modelu, z jejichž závěrů vycházejí další části této důvodové zprávy.

1.1 Identifikace problému, cílů a rizik spojených s nečinností

1.1.1 Současné postavení celní správy

V současném zákoně o celní správě je upraveno postavení celní správy, její úkoly, organizace a řízení, přístupy do evidencí vedených jiným orgány státní správy, zpracování informací a osobních údajů, formy spolupráce s jinými státními orgány a vztahy orgánů celní správy se zahraničím.

Všechny orgány celní správy mají postavení správních úřadů pro oblast celnictví, přičemž celnictvím se rozumí plnění úkolů orgány celní správy jak podle zákona o celní správě, tak i podle jiných právních předpisů.

V současném znění celního zákona jsou upraveny povinnosti a práva celníka. Celní zákon rovněž upravuje náhradu škody osobě, která poskytla pomoc orgánům celní správy a celníkovi, dále právní rámec způsobu označení celní správy a celníků a vymezení zvláštní povinnosti mlčenlivosti.

Působnost orgánů celní správy je rovněž zakotvena v řadě jiných právních předpisů. Jedná se zhruba o 150 zákonů (např. zákon o spotřebních daních, zákon o lihu, zákon o povinném značení lihu, zákon o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví). Působnost celních orgánů je rovněž upravena ve značném množství přímo použitelných předpisů Evropské unie (např. Celní Společenství a prováděcí nařízení k němu). Specifikace činností vykonávaných v rámci působnosti celní správy je upravena rovněž v množství právních předpisů podzákonného charakteru.

Celní správa je ozbrojeným bezpečnostním sborem. Úkoly celní správy plní celníci vykonávající v celní správě službu podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a občanští zaměstnanci, jejichž pracovně právní vztahy se řídí zákoníkem práce. Zákonem o celní správě jsou stanovena služební místa (funkce), která mohou být v rámci celní správy obsazena pouze celníkem, tj. příslušníkem bezpečnostního sboru. Jedná se o funkce ředitelů celních orgánů a jejich zástupců.

GŘC je účetní jednotkou. Ostatní orgány celní správy hospodaří s majetkem státu jako vnitřní organizační složky GŘC. V čele celní správy je generální ředitel GŘC, kterého jmenuje a odvolává ministr financí. Generální ředitel GŘC má postavení vedoucího organizační složky státu ve smyslu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a v rámci celní správy je výlučně oprávněn činit právní úkony jménem státu, pokud se týkají orgánů celní správy. Současně může v souladu se zákonem pověřit jednáním i ostatní pracovníky celní správy.

GŘC a CŘ mají v zákonem stanovených oblastech postavení policejního orgánu podle trestního řádu, přičemž jejich působnost je omezena pouze na odhalování trestných činů a zjišťování jejich pachatelů. Toto postavení má z hlediska nápadu, specifiky celních a daňových podvodů a nutnosti národní i mezinárodní policejní spolupráce a spolupráce s celními orgány jiných států své opodstatnění.

Práva a povinnosti celníků, tj. příslušníků bezpečnostního sboru, jsou upraveny obecně v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Speciální úprava týkající se práv a povinností celníka je obsažena v celním zákoně. Úprava práv a povinností celníka byla do celního zákona zakotvena v době, kdy celní zákon upravoval rovněž organizační strukturu orgánů celní správy, tzn. v době před přistoupením České republiky k Evropské unii. V současné době by však tento zákon svou povahou měl upravovat pouze postup orgánů celní správy při aplikaci přímo použitelných celních předpisů Evropské unie, tedy celního kodexu a jeho prováděcích předpisů. Nutno podotknout, že v souvislosti s přijetím Modernizovaného celního kodexu a prováděcích nařízení na úrovni Evropské unie se plánuje, že současný celní zákon bude zrušen a nahrazen novým, který bude svou povahou pouze celním předpisem provádějícím celní předpisy Evropské unie na vnitrostátní úrovni.

Přijetím navrhované úpravy zůstane zachováno specifické postavení celní správy, která je na straně jedné soustavou správních orgánů, tedy orgánů disponujících kompetencemi k výkonu činností správně právního charakteru ve vymezeném úseku státní správy, a na straně druhé ozbrojeným bezpečnostním sborem, tedy sborem fyzických osob vykonávajících v celní správě službu podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. S postavením celníka jako příslušníka ozbrojeného bezpečnostního sboru je spojena vybavenost právy a povinnostmi typickými i pro příslušníky jiných ozbrojených bezpečnostních sborů, například Policii České republiky (dále jen "policie"), při jejichž uplatnění může docházet k přímému vynucování splnění právních povinností fyzických a právnických osob nebo k ochraně práv a jiných oprávněných (především veřejných) zájmů, a to i za použití donucovacích prostředků včetně zbraně. Celní správa je tedy bezpečnostním sborem s obdobným postavením jako policie, odlišuje se pouze specifickým předmětem své kontrolní a dozorové činnosti. Výkon správní činnosti orgánem celní správy a výkon služby příslušníka ozbrojeného bezpečnostního sboru představují sice 2 roviny činnosti celní správy, tyto roviny se však v praxi neprojevují zcela odděleně, naopak se mohou vzájemně prolínat. Neboť celník jako osoba vykonávající působnost orgánu celní správy je svými pravomocemi spojenými s jeho příslušností k ozbrojenému bezpečnostnímu sboru nadán neustále. To však neznamená, že uplatnění oprávnění celníka je ponecháno na jeho libovůli, neboť jeho pravomoc je kromě oprávnění tvořena také povinnostmi, mezi které náleží i přiměřenost postupu, tedy povinnost dbát, aby v důsledku jeho postupu nevznikla bezdůvodná újma, a postupovat tak, aby případný zásah do práv a svobod osob, vůči nimž jeho úkon směřuje, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu tímto úkonem sledovaného.

1.1.2 Identifikace problému současné organizační struktury řízení celní správy

Celní správa je v současné době, v souladu se zákonem o celní správě, tvořena třístupňovou soustavou orgánů, kterými jsou GŘC, 8 CŘ a 54 CÚ.

Hlavní působnost jednotlivých úrovní řízení je následující:

- GŘC

• zajišťuje koncepční činnosti v rámci celní správy,

• řídí CŘ a v případech celostátního a mezinárodního významu i CÚ,

• koordinuje a metodicky řídí výkon CŘ a CÚ,

• vykonává vybrané hlavní procesy (),

• zajišťuje výkon podpůrných procesů pro vlastní potřeby a ve vybraných případech i pro celou celní správu;

- CŘ

• řídí CÚ ve svém územním obvodu,

• koordinuje a metodicky řídí výkon CÚ,

• vykonává vybrané hlavní procesy (),

• zabezpečuje realizaci podpůrných procesů pro vlastní potřeby a zároveň i pro potřeby podřízených CÚ;

- CÚ

• zabezpečují výkon hlavních procesů (jednotlivých kompetencí) celní správy (pokud nejsou soustředěny na úrovni CŘ nebo GŘC),

• zabezpečují výkon dílčích činností vybraných podpůrných procesů pro vlastní potřeby (pokud nejsou soustředěny na úrovni CŘ nebo GŘC).

Obecně je třeba konstatovat, že vyšší počet organizačních stupňů (úrovní) řízení vždy sebou přináší vyšší počet vedoucích pracovníků, vyšší náklady na řízení a snižuje rychlost komunikace. Rozpětí řízení, tzn. počet zaměstnanců podřízených vedoucímu pracovníkovi je v současné době v rámci celní správy v průměru následující:

- na úrovni GŘC 1:5,

- na úrovni CŘ a CÚ 1:8.

Optimální hodnota rozpětí řízení (maximální počet podřízených, které je vedoucí pracovník schopen optimálně řídit) se pohybuje v souladu s teoriemi¹⁾ v rozmezí 1:10 až 1:20 (na úrovni středního a nižšího managementu). Na úrovni vrcholového managementu v rozmezí 1:4 až 1:9.

Pokud se stávající třístupňový systém řízení hodnotí z hlediska schopnosti reagovat na situační faktory, vyplývá z tohoto hodnocení závěr, že tento model řízení je v současných podmínkách zcela nevyhovující, neboť celní správě neumožňuje pružně reagovat na situaci v jednotlivých regionech formou vytváření/rušení pracovišť a tím tak zajišťovat požadovanou dostupnost služeb a zároveň efektivním způsobem řídit svoje náklady.

Z hlediska podpory výkonu procesů a jejich řízení je stávající třístupňová struktura spojena s distribuovaným řízením procesů a kapacit pracovníků, kteří je vykonávají. To znamená, že procesy stejného charakteru jsou vykonávány na několika místech, aniž by bylo možné přímo řídit zdroje těchto procesů (jedná se zejména o většinu podpůrných procesů jako je personalistika, pořizování a správa majetku, IT apod.) a vytvářet tak předpoklady ke snižování nákladů spojených s interním provozem celní správy. Současný stav tak vede k přirozenému výkonu stejných procesů odlišným způsobem, s odlišnou kvalitou a výkonností namísto jejich standardizace.

Z pohledu principu soustředění se na výkon hlavního poslání organizace, současné výkonné složky zajišťují výkon jak hlavních agend, tak i podpůrných činností. Výkonné složky jsou tak zatěžovány přímo nesouvisejícími agendami a podpůrné agendy provádějí v menších objemech a často okrajově. Tento fakt vede k nižší efektivitě a výkonnosti. Jako výhodnější se naopak jeví tuto zátěž přenést na k tomu určené servisní struktury, které tak mohou navíc plně využívat úspor (díky vyšší efektivitě činností a větším objemům), což lze v současné struktuře velmi obtížné dosáhnout.

Existence středního článku řízení (CŘ) je také spojena s duplicitním výkonem činností zejména v oblasti koordinace činností, metodického řízení a dohledu, a to jak v oblasti hlavních procesů, tak i podpůrných.

Z pohledu podpory strategie rozvoje celní správy je model třístupňové struktury řízení také překonaný. Setrvání ve stávajícím systému řízení by ohrozilo splnění vymezených strategických cílů. Celní správa by měla být organizována obdobným principem (tzn. dvoustupňovým systémem řízení) jako správní úřady JIM, se kterými bude nutné zajišťovat operativní spolupráci při výkonu řady procesů - kompetencí (např. při správě spotřebních daní). Přechod na dvoustupňový systém řízení vyplývá i ze závěrů a doporučení Světové banky ke koncepci JIM a je také jedním ze základních předpokladů pro naplnění jednoho ze strategických cílů celní správy, kterým je přechod na princip procesního řízení. Stejně jako v případě dvoustupňové struktury řízení je i tento strategický cíl implementace procesního řízení shodný se záměry JIM.

1.1.3 Identifikace cíle

Současný stav distribuovaného řízení procesů a kapacit pracovníků nepodporuje další rozvoj efektivního sjednocování služeb mezi jednotlivými úřady a systematický přenos dobré správy mezi jednotlivými lokalitami (stávajícími CŘ).

Základním cílem, v návaznosti na identifikované problémy současné organizační struktury řízení celní správy, je tedy změnou organizační struktury celní správy vytvořit takový systém řízení, který umožní pružně reagovat na požadavky a potřeby podnikatelského prostředí a zároveň zajistit průběžné zvyšování efektivnosti fungování celní správy.

V návrhu organizační struktury celní správy je nutné promítnout následující východiska a principy:

- rozsah stávajících kompetencí vykonávaných orgány celní správy se v rámci přechodu na dvoustupňové organizační uspořádání nemění, to znamená, že celní správa bude nadále zabezpečovat zejména tyto kompetence:

• celní dohled a celní kontrola dováženého, vyváženého a tranzitujícího zboží v rámci jednotného celního území Evropské unie, kontrola provádění společné zemědělské politik